地方性法人中小银行近年来改革化险工作取得显著成效，但完善公司治理、“拆弹”金融风险依然任重道远。

5月20日，银保监会召开通气会，有关负责人介绍近年来城市商业银行、农村中小银行在改革化险、完善公司治理等方面的进展，以及下一步的工作安排。

银保监会有关负责人表示，2017年全国金融工作会议以来，监管部门持续督促和引导城商行、农村中小银行坚守定位，回归本源、专注主业，持续整治金融乱象，取得明显成效。

数据显示，截至今年一季度末，全国共有城市商业银行法人机构128家，在全国设立营业性网点近2万家，全行业从业人员49万人。2017年至2021年间，城商行资产年均增速较2011年至2016年年均增速明显下降13.3个百分点，基本回归商业银行平均水平。

全国共有农村中小银行截至2021年末共有3902家，其中农村信用社(含农村商业银行、农村合作银行)2199家，村镇银行1651家，资金互助社39家，贷款公司13家。2018年以来，累计处置高风险农村中小银行627家，处置不良贷款2.6万亿元，金额超过前十年的总和。

城商行：规范跨区经营异地非持牌机构基本清零

银保监会有关负责人称，2017年以来，城商行经营发展更趋理性，资产结构持续优化。城商行贷款在总资产中占比从2016年末的36%升至51.3%，投资资产占比由40.6%下降至35.2%，同业资产占比由11.8%下降至5.9%。

同时，金融乱象有效整治。持续加大对违法违规行为的查处力度，严肃纠治乱象。2017年以来，处罚城商行2842家次，合计罚没12亿元。规范跨区域经营行为，清理异地非持牌机构478家，基本实现清零。大力拆解影子银行，遏制资金“脱实向虚”，累计压降具有影子银行特征的业务7万亿元。完成近3万亿存量不合规理财整改，保本理财全部清零。

对于当前城商行风险防控化解情况，上述负责人称，当前，我国城商行总体运行平稳，风险可控，有相当一批机构在市场竞争中找到了差异化特色化的发展道路，核心竞争力强，机构的健康度高。但是由于周期性、体制性、结构性、行为性因素，城商行领域也存在一些结构性的问题，个别机构多年积累的问题比较严重，存在一定风险隐患。

为推动改革化险，近年来，城商行加大加大不良认定与处置力度。2017年至2021年五年间，城商行累计处置不良贷款1.8万亿元，是2011年至2016年累计处置量的5.2倍。加大资本补充。用好地方政府专项债券补充中小银行资本的政策工具，已批复为13个省份39家城商行补充城商行资本方案1046亿元。

此外，强化公司治理监管。加大对股东的穿透审查力度，开展股权和关联交易专项整治，公开重大违法违规股东，依法清退问题股东。如四川银行依法清理不合格老股东258户。

农村中小银行：股东股权乱象初步遏制

农村中小银行近年来改革化险成效同样显著。一方面，近年来，通过加大不良资产处置力度、引进合格股东、吸收合并、重组整合、达标升级等多种方式，合力推进高风险农村中小银行处置。

数据显示，2018年以来，累计处置高风险农村中小银行627家，处置不良贷款2.6万亿元，金额超过前十年的总和。会同财政部、人民银行等部门，创新地方政府专项债补充中小银行资本举措，向289家农村中小银行注资1334亿元。

另一方面，持续深入整治农村中小银行同业、投资、票据等业务，资金空转问题有效遏制。同业资产和同业负债余额下降，特定目的载体投资降幅超过50%，表外业务总量保持在较低区间。

股东股权乱象初步遏制。2018-2020年，开展为期三年的股东股权专项整治，规范和提升农村中小银行股东股权管理和公司治理。对违规持股、操纵机构正常经营、利用关联交易进行利益输送等突出问题加大惩治力度，累计对4000余名股东限制表决权、责令转让股权60余亿股。严格审慎开展公司治理评估，对存续问题整改不力、新增违规问题的100余家农村中小银行下调评估结果。

此外，农村中小银行体制机制改革实现破题。为健全法人治理结构，绝大多数农村信用社和超过一半国有控股的村镇银行已实行党委书记兼任董事长制度。2021年10月，浙江农信社改革试点方案获国务院批准，2022年4月，浙江农商联合银行正式开业，标志着全国农村信用社新一轮改革正式开始落地。

农村中小银行可持续发展面临仍面临五大挑战

银保监会有关负责人表示，近年来，银保监会坚持严格监管、坚持打早打小、坚持压实各方责任，全力推进农村中小银行改革化险，稳妥处置了一批风险点，守住了风险底线。农村中小银行风险总体可控，整体收敛。

不过，该负责人也表示，从存量看，部分地区历史积累的风险体量较大，需持续加大处置力度；从增量看，疫情冲击、经济转型及行业变革等带来的风险将逐步显现。

上述负责人称，农村中小银行可持续发展面临挑战，主要体现在五个方面。

一是党的领导融入公司治理的路径有待完善。农村中小银行党组织层级较低，不同程度存在党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、党建与业务脱节等问题。

二是股东股权管理和公司治理存在缺陷。农村中小银行股东“小、散、弱”情况普遍，一些机构仍然存在内部人控制、外部人操纵、违规关联交易等问题。农信社省联社定位模糊，履职越位与缺位问题并存；有的村镇银行主发起行履职不到位。高管人员专业能力不足，缺乏有效监督。

三是部分地区风险处置资源不足。农村中小银行风险分布很不均衡，部分省区风险突出，但地方经济转型困难，具备资质的市场资本短缺，政府财力有限，难以提供化险资金。同时延期还本付息贷款预计有部分将形成不良，风险处置压力进一步增加。

四是风险防控法律制度不健全。我国问题银行处置法规建设比较滞后，高风险机构市场化退出通道不畅，优胜劣汰的市场纪律难以发挥作用。监管部门对银行股东的监督和处罚缺少明确法律授权，隐形股东、代持股权难以穿透识别。

五是县域金融市场竞争激烈。近年来，大型银行等不断下沉经营重心，每个县平均有9家银行展业。农村中小银行人缘地缘、点多面广的传统优势受到冲击，信息科技建设滞后、经营成本较高等短板越发突出，部分机构优质客户流失，盈利能力持续下降。

大股东巧取豪夺暴露出公司治理形同虚设

地方性法人中小银行近年来改革化险工作取得显著成效，但完善公司治理、“拆弹”金融风险依然任重道远。

上述负责人称，银保监会在全力推进城商行改革化险工作过程中，形成了一些体会，包括城商行必须要完善公司治理、必须要形成监管部门与地方属地的工作合力、必须一体推进强监管强监督等。

“一些城商行出现风险，暴露出其公司治理形同虚设，大股东分散入股、巧取豪夺，内部人控制、严重腐败，机构偏离定位、野蛮扩张，业务风险快速累积，直至全面爆发。”上述负责人称，下一步，我们要把完善公司治理作为城商行改革化险的重中之重，强化股东股权监管，促进形成有效自我约束，实现高质量发展。

在监管部门与地方属地形成工作合力方面，上述负责人称，城商行是地方法人机构，党的关系在地方，干部管理在地方，税收就业在地方，服务地方经济。前面讲到的几个城商行金融风险处置成效明显的地区，都是地方党委政府高度重视，大力协调推进的结果。下一步，金融监管部门将与地方党委政府协同发力，共同防范化解区域性金融风险。

此外，一些城商行风险事件，暴露出城商行腐败高管、不法企业主、腐败监管人员相互勾结，金融腐败与金融风险互为表里、深度交织。下一步，监管部门将坚守“监管姓监”定位，加强与纪检监察部门的联动协同，一体推进金融反腐和处置金融风险。

坚持“做小做散”农村中小银行不得吸收异地大额存款

对于下一步农村中小银行的监管重点，上述负责人表示，银保监会将继续按照稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹的基本方针，深入推进农村中小银行改革化险，持续增强服务实体经济能力。

一是坚持底线思维，毫不松懈抓好风险防范化解。落实国务院金融委风险通报制度，向省级党委政府通报农村中小银行风险情况，推动健全地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制，稳步推进风险处置。

加强与相关部门协调配合，继续做好地方政府专项债券补充中小银行资本工作，多渠道补充农村中小银行资本。拓宽风险处置资金来源，合理运用存款保险基金、金融稳定保障基金等，“一行一策”稳妥处置重点高风险机构，确保风险不外溢。丰富不良贷款处置渠道，落实好地方中小银行不良贷款处置支持政策，加快化解不良资产。压实农村中小银行风险处置主体责任，依法让股东和债权人承担风险损失，严防道德风险。

二是坚持改革思维，毫不动摇推进深化改革。指导相关省份加快农村信用改革进程，转变省联社功能定位，建立农村信用社省级机构履职正面清单和负面清单，健全监督约束机制。

加强党的领导与公司治理有机融合，合理设置“三会一层”和专业委员会，构建符合小法人实际、简洁实用的公司治理机制。严格约束大股东行为，强化关联交易管理，防止其不当干预机构内部经营管理。加强高管团队建设，指导用好银行业协会建立的高管人才库，支持以市场化方式公开透明选聘高管人员，打造政治强业务精的高官队伍。

鼓励优质银行、保险公司和其他适格机构参与并购重组农村中小银行，会同相关部门落实鼓励中小银行兼并重组支持政策，按照市场化法制化原则推动农村中小银行兼并重组和区域整合。

银保监会有关负责人5月20日表示，辽宁区域的金融风险绝大多数是存量问题，部分风险已经出清，但要实现完全的出清还需要过程。

“下阶段推动中小银行重组还是要适应市场的发展，相关体制机制的调整要适应市场变化。银保监会对中小银行改革持开放态度，会积极与相关部门保持配合，按照市场化、法治化原则推动中小银行的并购和重组，增强中小银行的适应性和竞争力，为中小银行稳健经营奠定重要的微观基础。”上述负责人称。

三是坚持做小做散，改进金融服务能力。进一步优化支农支小定位监管，督促农村中小银行坚守主责主业，持续完善产品体系，提升服务质量，精准服务普惠金融和乡村振兴。坚持信贷资金源于当地、用于当地、小额分散原则，不得吸收异地大额存款，不得发放异地贷款，严控大额授信，下沉对本地市场的服务重心。

积极适应县域地区发展和金融供需变化，引导改进“新市民”金融服务，扩大有效信贷投放。引导对受疫情影响较大，但有还款意愿、吸纳就业能力强的小微企业，保持稳定的信贷支持，共同渡过难关。推动农村中小银行数字化转型，利用大数据、金融科技改进客户服务，提高风控效率，改造展业模式，通过金融科技+人海战术，巩固农村中小银行在县域金融市场的优势地位。

四是坚持严监管态势，提升监管效能。坚守“监管姓监”定位，持续加强监管作风建设，强化监管责任担当，大力弘扬恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神。严把农村中小银行改革化险过程中市场准入关口，强化源头管控，防止带病进入市场。健全风险早期干预机制，以更加主动的态度排查各类风险隐患，坚持早识别、早预警、早发现、早处置，把风险消灭在萌芽状态和早期阶段。加大现场检查力度，严守监管制度底线，坚决依法惩治各类违法违规行为，促进构建形成农村中小银行全行业合规稳健发展格局。