中国社会科学院财经战略研究院县域经济课题组

执笔人：吕风勇

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。从政策层面看，《意见》的发布是落实国家“十四五”规划和2035远景目标纲要中提出的“推进以县城为重要载体的城镇化建设”发展目标的重要举措。《意见》强调推进县域城镇化，主要有三方面的深层次原因。

推进县域城镇化，是加快推动全国区域经济协调发展的需要。2019年，全国289个城市（不包括三沙市以及除拉萨市以外的西藏各城市）地区生产总值达到94.9万亿元，经对区划调整因素修正后，县域所占比重只为36.6%,相比2013年也下降2.6个百分点，市辖区相应提升2.6个百分点。同时，所观察的1865个县（市）地区生产总值平均为203.6亿元，其中，不足100亿元的县域达到761个，占比40.1%，另有36个县域超过1000亿元，其总和是761个不足100亿元县域的1.3倍。

县域与市辖区、县域与县域之间都存在着较大差异，并且呈现加剧之势，迫切需要采取措施进一步加强协调发展，一方面增强县域对产业和人口的承载能力，另一方面缓解大中城市在相对有限资源约束下的过度承载。

推进县域城镇化，是提高县域公共服务和基础设施提供能力的需要。县域不仅经济总量远不如市辖区，而且创造财政收入的能力也较弱。2019年，269个含有县域的样本城市，其市辖区一般公共预算收入占GDP比重平均值为8.6%，而县域这一平均值只有7.1%。

另一方面，县域区域广大，人口众多，事务繁杂，其一般公共预算支出占GDP比重平均值达到20.9%，而市辖区这一平均值只有14.5%。收支的不匹配使县域财政自给率（收支比率）大幅低于市辖区。2019年，市辖区财政自给率平均值达到46.9%，而县域这一平均值只有31.0%，前者是后者的1.76倍，甚至比2013年1.71倍又略有提高。

县域财政收入能力偏弱，严重影响了其公共服务和基础设施的提供能力，使县域在教育、医疗、内外交通、市政设施等方面都远落后于市区，反过来进一步削弱了其产业集聚能力和自我发展能力。县域公共服务和基础设施提供能力迫切需要提高。

推进县域城镇化，是积极发挥县域作为乡村振兴战略支点作用的需要。根据可获得数据的1758个样本县（县级市）第七次全国人口普查相较第六次全国人口普查数据来看，常住人口总量由7.56亿减少到7.18亿，降幅为5.0%。同时，其中有38个县（市）人口流入超过30%，另有68个样本县（市）人口流失达到30.0%以上，部分县（市）人口流失甚至达到50.0%。这表明全国大中城市仍然是城镇化和工业化的主战场，大多数县域人口特别是乡村人口，向大中城市和经济圈或都市圈内县域异地转移的趋势仍然没有改变。

乡村人口向外转移是大势所趋，但是大规模异地而不是本地城镇化，对县域经济发展十分不利，不利于县域财政收入能力的提高，不利于县域工业乃至服务业的聚集，继而对乡村公共服务和基础设施的提供、乡村二三产业发展和乡村人口就业带来严重影响。只有促进乡村人口本地城镇化，才能维持县域经济社会发展活力，并为乡村振兴提供坚实支点。

正是认识到县域城镇化对促进区域协调发展、提高县域公共服务和基础设施水平、强化县域乡村战略支点地位的作用，《意见》有针对性地对县域城镇化进行了规划部署，涉及特色优势产业发展、市政设施体系完善、公共服务供给、历史文化和生态保护和县城辐射带动乡村能力提升等方面内容。《意见》最终目的是要通过创造就业机会、增强工作生活便利性、改善公共服务水平、提升人居环境、有效衔接县乡功能，促进乡村人口本地城镇化率及城镇化质量的提高，并逐渐形成良性循环，发挥县域空间充裕和资源多样性优势，实现县域经济社会的充分发展，使其成为与大中城市功能协调互补并能够与之相媲美的发展一极。

立足于推进县域城镇化，《意见》也对中国未来城市化发展指出了方向。一是要推进县域与邻近大中城市的发展差距显著缩小。这表明资源的再分配和政策的侧重点将更有利于县域而不再是大中城市城区。二是在补齐补强县城短板弱项的同时，分类引导县城发展方向。未来全部县城都有望获得补齐短板弱项的支持，其中，资源环境承载能力强、区位条件好、产业基础坚实、功能定位适宜的县城，将成为示范地区重点发展。三是将通过体制机制创新，使县城发展获得更大政策保障。将重点对农民市民化机制、投融资机制、建设用地利用机制进行创新调整，破除长期制约县域城镇化进程的障碍因素。

《意见》的出台，将使广大县城可以获得抵消大中城市虹吸效应的发展动力，扭转大中城市过度城镇化、县域过于边缘化的趋势，由此，县域资源多样性的特色优势将进一步凸显，中国各区域单元的功能互补性也会明显增强，发展空间布局也将更加合理。（责任编辑：乐水 安然 张艳玲）