孙杰就职的热电厂位于黑龙江省北部的副省级城市。她最近觉察到，今年的冷天气比往年来得都早，而热电厂现煤存煤量比往年都少。

“2021至2022年采暖期预计用煤105万吨，目前还存在近一半的缺口。”最近，孙杰所在热电厂的集团、省公司频繁召开今冬明春“保电保热”会议，“但现在煤价还是在高位运行，企业还处于亏损状态。”

相较于之前的“拉闸限电”，即将进入冬季的东北地区面临更为严峻的“保热”形势。而这皆因“煤荒”所致。

东北地区面临的困境只是煤荒的一个缩影。放大到全国来看，煤荒形势亦是比较严峻。

实际上，煤炭缺口近几年一直存在。但今年以来动力煤供需缺口愈加凸显。媒体数据显示，今年1月至7月动力煤供需缺口已达10069万吨。供需短缺又导致煤炭价格高企，据中国煤炭工业协会统计，仅1月至7月，煤炭长协均价为601元/吨，同比上涨11.5%。

中国国际经济交流中心首席研究员张燕生在接受中新经纬采访时认为，煤炭价格持续上涨，是国内外多重因素叠加、共同作用造成的。“长远看，要实现从传统的煤电能源结构转向新能源的结构所需要的技术产业和动力的转型。但目前看，我觉得存在着操之过急的现象。”

多重因素叠加推高煤价

今年以来用电量的高速增长无疑是推动煤炭价格上涨的因素之一。

根据7月份国家统计局公布的上半年中国经济数据显示，初步核算，上半年国内生产总值为532167亿元，按可比价格计算同比增长12.7%，两年平均增长5.5%。

高速经济增长的背后是用电量的增加，但煤炭供应与消费量的增长却未同步。国家能源局披露的数据显示，1月至8月，全国全社会用电量达5.47万亿千瓦时，同比增长13.8%；火电设备利用小时数2988小时，同比增长9.53%；规模以上火电厂发电量3.87亿千瓦时，同比增长12.6%。

而7月份中国煤炭工业协会公布的数据显示，今年1月至6月，全国煤炭消费量约21亿吨，同比增长10.7%。同期，全国规模以上企业原煤产量19.5亿吨，同比增长6.4%。全国累计进口煤炭1.4亿吨，同比下降19.7%。

除生产用电增长之外，煤炭价格上涨也与监管部门打击非法采煤以及核定产能导致煤炭收缩不无关系。

2020年上半年，身为产煤大省的内蒙古自治区开展了煤炭资源领域违规违法问题专项整治，掀起涉煤领域腐败“倒查20年”的风暴。同时实施“煤管票”政策，煤矿需按照核定产能生产，在某种程度上导致煤产量下降。

根据鄂尔多斯市统计局发布的数据，2020年鄂尔多斯市规模以上煤炭工业企业生产原煤64016.5万吨，同比下降11%。

此外，司法的强监管以及安监、环保部门的限产令，对超产行为的监控，在不同时限和不同地区对煤炭产能都有不同程度的影响。

比如，3月1日起实施的刑法修正案(十一)规定，涉及安全生产的事项未经依法批准或者许可，擅自从事矿山开采、金属冶炼等作业活动的，若发生重大伤亡事故或其他严重后果的现实危险，处一年以下有期徒刑、拘役或管制。该条款被业内解读为“煤炭超产入刑”，该条款某种程度上抑制煤矿非法超产的行为。

在张燕生看来，“双碳”目标下，部分地方对高能耗行业实行“双控”，进而影响上游的煤炭生产。此外，全球大宗商品价格上升也导致煤炭价格上涨。

政策手段限价保供

“煤荒”导致“电荒”。“电荒”传导到生产生活领域，又造成居民用电难、企业生产难，进而形成恶性循环，经济社会正常运行面临挑战。

10月19日，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正在国家发展改革委召开座谈会时强调，要坚持民生优先，守住安全底线，坚决保障好民生和公共服务用能需求。

针对工业领域合理用能和保供稳价工作，21日，国家发展改革委负责人主持召开座谈会时提出，坚决做到限电不拉闸、限电不限民用，必要时“压非保民”。

实际上，对于煤炭供应，国家发改委此前采取过多种措施予以推动。早在今年4月，国家发改委就要求煤矿增产增供，按冬季最高产量组织煤矿生产。

8月份，国家发改委又推出露天煤矿取得用地批复、成立督导组实地调研督导和鼓励产能核增。

9月下旬各地出现拉闸限电事件后，国家发改委进一步加大力度突破煤炭保供瓶颈，要求煤炭主产区直接与用煤省份对接长协保供事宜，推动煤炭中长期合同对发电供热企业全覆盖。

比如，9月29日，山西省保供十四省(区、市)四季度煤炭中长期合同对接签订会举行。会上，山西与河北、山东、江苏、浙江、天津等14个省(区、市)签订四季度煤炭中长期保供合同，保障能源供应。

10月7日，内蒙古能源局发布紧急通知，允许辖内72座煤矿当即按照拟核增后的产能生产，先增产、后办核验手续。这些煤矿被列入了“国家具备核增潜力名单”，共拟核增产能9835万吨/年，核增部分是该72座煤矿原有年产能的55.11%。

“十一”小长假后，煤价仍处于上涨态势。“实际上，安监、环保限产措施，高能耗行业管控，进口煤货源紧张，严格的超产监管等因素，某种程度上限制了煤炭的供给。而发改部门连续的政策供给措施，很难在短时间应对高速增长的需求。”发改部门一位不愿具名的人士说。

10月19日，国家发改委发布消息称，将充分运用《价格法》规定的一切必要手段，研究对煤炭价格进行干预的具体措施，促进煤炭价格回归合理区间，促进煤炭市场回归理性，确保能源安全稳定供应，确保人民群众温暖过冬。

除了发改委等部门通过价格手段抑制煤炭价格外，10月20日，证监会新闻发言人称，将积极主动、多措并举，指导交易所采取提高手续费标准、收紧交易限额、研究实施扩大交割品的范围等多项措施，坚决抑制过度投机，杜绝资本恶意炒作。

国家发改委以及证监部门的限价保供消息引发市场震动。受限价消息影响，动力煤期货连续多日暴跌。截至10月22日，动力煤主力合约跌超8%，失守1300元/吨的大关。

“短期看，政策层价格干预措施暂时抑制煤价涨势，但长期看则很难说。”上述人士分析认为。

脱煤之路道阻且长

2021年全国两会，“碳达峰、碳中和”被首次写入政府工作报告，寻找经济稳定增长和降低能耗之间的平衡点成为市场关注的焦点。8月以来，拉闸限电调控在地方频现，直至波及到居民用电，电价与煤价的博弈影响到经济社会生活。今年煤炭需求如此旺盛深层次反映出中国能源改革的任重道远。

中国煤炭工业协会发布《2020煤炭行业发展年度报告》指出，2020年我国煤炭产量39亿吨，同比增长1.4%。到“十四五”末期，国内煤炭年产量将控制在41亿吨，煤炭年消费量将控制在42亿吨左右。

实现这一目标并非易事。

孙杰所工作的热电厂始建于上世纪50年代。在“能耗双控”以及“双碳”目标下，她所在的热电厂也面临着转型新能源发电困境。

“我们厂刚签订了150MW风光(风电和光伏)的项目，要进入运营阶段需要几年时间，显然难解燃眉之急！”孙杰说。

目前，火电依然是发电主力。2021年前8个月，中国火力发电量累计值占全国总发电量的七成以上。而火力发电主要使用的是动力煤。

据Wind数据，2020年，中国商品煤供应中，八成以上是动力煤。从消费量来看，2020年中国动力煤消费量为34.37亿吨，其中，用于火电行业的动力煤最多，占比超6成。

“市场煤、计划电”被认为是拉闸限电的原因之一。10月12日，国家发改委作出反应，决定有序放开全部燃煤发电电量上网电价。燃煤发电电量原则上全部进入电力市场，通过市场交易在“基准价+上下浮动”范围内形成上网电价。

尽管此次电价未全部进入到市场化模式，但国家发改委的此次改革被认为是突围了长期电价双轨制的困境，具有历史性意义。

但在煤荒、电荒叠加，经济转型和“能耗双控”的背景下，新的电价机制能否借此既解决短期供需问题，又能助于深层次改革，才是突破化石能源供应紧张的关键所在。

“煤荒、电荒不是生产能力不足，某种程度上是煤电矛盾所致：电力行业不愿意发电，煤炭行业也不愿意生产。值得注意的是，目前某些地方仍然用高速增长的体制机制以及政府行为在推动高速高质量发展。”张燕生在接受中新经纬采访时表示，应借此次煤电矛盾解决一些体制机制问题和宏观协调方面的问题。

中国工程院院士、清华大学化工科学与技术研究院院长金涌早前接受中新经纬专访时认为，按照“双碳”目标，煤炭的作用将会发生改变，从以燃料为主转变为燃料和原料并行使用，一般会作为煤基材料使用，未来去煤化是大势所趋。

同样，张燕生也认为，在减少煤炭使用，发展新能源的同时，要处理好经济社会发展与能耗“双控”关系，转变经济发展方式，做好“双碳”政策的顶层设计。

(文中孙杰为化名)