有案不立、有案难移、以罚代刑……这是环保领域一个老大难问题，严重影响了生态环境保护，人民群众对此反映强烈。如何破解这一制约生态环境保护的瓶颈问题，促使行政执法和刑事司法“两法衔接”运行顺畅，引起了有关执法司法部门的高度关注。

为依法有效惩治环境犯罪，切实保障公众健康，推进生态文明建设，最高人民检察院日前与环保部、公安部联合出台了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》。这是重点领域“两法衔接”长效机制建设的标志性成果，办法要求三部门加强在环境保护工作中的协作配合，统一法律适用，完善案件移送和信息共享等衔接机制，形成打击环境犯罪的强劲合力。

破解“两法衔接”瓶颈问题

当前，生态环境保护的形势依然十分严峻，而从环保执法、司法实践现状看，环境犯罪又具有不同于一般刑事犯罪的特点，如案件大多没有特定受害人，线索较难发现；收集固定证据要求高、专业性强；涉及多方利益，存在行业保护和地方保护等。因此，一些地方检察机关在办理环境犯罪监督案件和批捕案件中发现，有案不移、有案不立、有案难移、久侦不决等问题比较突出。

“这些问题集中反映了环保领域行政执法和刑事司法衔接不顺畅的问题。”最高检侦查监督厅厅长黄河说，具体案件办理过程中出现的鉴定难、移送或者立案标准不统一、证据适用范围不明确、监督信息渠道不畅等多重问题叠加，也加剧了打击环境犯罪的难度，影响了各方保护环境资源合力的发挥。

“如何更好地服务五位一体发展战略，推进美丽中国、健康中国建设，高检院曹建明检察长明确要求，迅速与环保部、公安部等单位会商，构建环保领域行政执法和刑事司法衔接机制，形成打击环境犯罪合力。”黄河指出，办法明确了检察机关在“两法衔接”工作中的法律监督地位，对于充分发挥检察机关的法律监督职能，解决长期以来存在的“发现线索难、立案监督难、监督处理难”问题，推动“两法衔接”工作的持续深入开展将起到推动和示范作用。

突出程序性规定和制度机制建设

办法在强化部门协作的原则框架下，坚持问题导向和底线思维，从解决工作中的普遍性问题出发，突出程序性规定和制度机制建设，规定了案件移送、法律监督、线索通报、联合办案、联合挂牌、联席会议、案件双向咨询、信息共享机制等内容，具有针对性、操作性和指向性。

办法还细化了案件移送材料的种类和基本内容，便于各级执法部门对照完善。例如，对无法查实嫌疑人，但环境执法主体和程序合法、污染犯罪事实清楚的案件，规定了公安机关应接收并进一步审查。同时，针对执法办案过程中部门分工不清的问题，分别明确环保、公安部门依职能执法、取(搜)证的重点，力求部门协同有条不紊、有序推进。

环保部监察局局长田为勇说：“这些规定能在制度层面解决环保部门有案不移、公安机关对移送案件该接不接的问题。”

此外，办法细化了人民检察院法律监督的具体内容和方式，规定检察机关可以对环保部门移送情况进行法律监督，发现环保部门不移送涉嫌环境犯罪案件的，可以派员查询、调阅有关案件材料，认为涉嫌环境犯罪应当移送的，应当提出建议移送的检察意见。

强化行政机关收集制作的证据效力

环境犯罪案件的证据有着极其特殊的时效性，案件中的关键证据如果不及时提取、固定和收集，经过多环节移送后，或者已经丧失了最佳的取证时机，或者因为没有妥善保存和管理而失去证明力。

我国刑事诉讼法规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。

办法根据环境犯罪案件的特征，对刑诉法这一规定进行了细化，规定环保部门在行政执法和查办案件过程中依法收集制作的物证、书证、视听资料、电子数据、监测报告、检验报告、认定意见、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。

对此，环保部要求各地在行政执法中要依法、依程序收集证据，取证做到真实、客观、准确，并发布了《环境行政处罚办法》和《环境行政处罚证据指南》等规范性文件，指导各地调查取证工作。

积极推进网上移送、网上受理、网上监督

办法明确要求各级环保部门、公安机关、检察院应当积极建设、规范使用行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，逐步实现涉嫌环境犯罪案件的网上移送、网上受理和网上监督。

据环保部介绍，截至2016年底，全国大部分省份已建成行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，浙江、江苏、广东、福建、河南、安徽等省份“全省一张网”的应用格局初步形成。各级政府法制机构与本级人民检察院、信息化主管部门有效加强了对本级及下一级执法系统有关平台规范应用与互联工作的督促及指导。

“检察机关已建成众多不同层级的信息共享平台并投入使用，正在改变过去大走访、大排查的传统方法，监督模式日益迈向现代化。”黄河表示，现有包括四川、广东、上海、宁夏等在内10多个省(区、市)已实现省、市、县三级连通，建成“两法衔接”大平台，检察机关、公安机关和环保部门可以信息共享。