导读：对于市政道路、污水处理厂、垃圾焚烧厂、海绵城市、公共绿地等使用者不明确的项目，采用政府购买服务的模式。这类项目带来的专业和效率提升的意义和价值，远大于简单显示为数字比例差距的项目建造和融资成本，所以政府管理的重点应当放在运营期的运维绩效考核上。在项目投资和建设期，这类项目的增信与融资主体是个关键的问题，政府应当尽可能为社会资本的融资提供增信便利，配合社会资本解决融资难、融资贵、融资途径不畅的问题。

推广PPP模式，是一项国家层面的战略举措，难度和阻力之大、需要解决的问题之多难以想象，观念需要在实践中逐步转变，制度需要在实践中逐步完善。就近两年的实践来看，各方面的关注度很高，社会投资人的热情已经调动起来，未来的市场前景不可估量。笔者相信，随着立法和制度建设的加强，破解当前PPP发展面临的落地难、融资难等难题，不会是很遥远的事。

理论思考：PPP模式与供给侧结构性改革

一般来说，市场经济的普遍规则是政府充当“守夜人”，其职责是建立公平的市场竞争秩序，消极介入市场竞争；企业职责则是创造、满足市场需求。

而由于历史等诸多因素，在过去很长一个时期，我国的经济发展模式中，政府这只“看得见的手”，在市场中随处可见——政府积极介入经济竞争，是市场需求的基础创造者，不同地区的政府、不同产业的主管部门，通过税收优惠、土地优惠、产业政策、地方、行业壁垒，甚至直接行政干预等形形色色、或隐或现的手段在配置市场资源。

这样的经济模式固然有其优势，即激发出经济的活力，促进了经济的发展。但同时，也带来了一系列的问题和隐患。如投资（主要是基本建设投资）在经济中的比重过大，地方政府负债过高，地方财政过度依赖土地收入，招商引资主要靠政策优惠；对企业而言，基于资本逐利的本能，自然而然地迎合政府对市场要素的配置，在研究政策动向上下功夫，通过获取政策红利、获取政府优惠来发展，导致中国企业普遍创新能力不足、技术研发投入不足，发展后劲乏力。

正是针对传统发展模式的反思，我国新一届领导人提出“供给侧结构性改革”为核心的一系列措施，其中很重要的措施是以财政预算改革为抓手，进行财税管理体制的改革，控制地方政府负债，改变过去以GDP增长为主的政绩考核体制，更加注重经济发展质量而非速度，去库存、压产能、降杠杆等。

在笔者看来，最能集中体现供给侧结构性改革的措施之一就是改变基础设施和公用事业的供给方式，大力推广PPP模式。很显然，国家推广PPP深层次的考虑是在基础设施和公用事业——这些政府介入最深、最典型的领域——引入社会资本，引入市场竞争，使政府逐步从经济建设的一线领域退出来，从公共服务的生产者，逐渐转为监督者、采购者，从重建设、重融资，转向重评价、重合作，逐步使社会的公共产品和服务从主要由政府供给，变为主要由市场供给。

此外，通过推广PPP模式，还使得地方经济的发展不再主要靠地方政府“运营城市”来拉动，逐步恢复政府“守夜人”的角色，逐步从微观市场经济中退出来，逐步使中国经济摆脱主要依靠投资拉动的窘境，减少地方政府对土地财政的依赖度，进而扩大社会公共产品和服务的市场需求，使经济发展更多地惠及民生。

实践体会：地方政府信誉是最大风险

国家推广PPP模式是促进国家治理方式和治理能力现代化的重要举措，与政府职能转变、体制机制转变密切相关，其目的是通过扩大公共产品和公共服务市场化供给水平，充分发挥有限财政资金的杠杆作用，以提高财政资金的使用效率，提高公共产品和公共服务的供给水平。但是，无论是地方政府还是社会资本，似乎还都未深刻领会其中的深远意义。

举例来说，目前在PPP项目的发起上、在社会资本的选择上，许多地方政府还停留在政府“运营城市”的老观念上。笔者在与许多地方政府磋商PPP项目的实践中感受最深的是，政府一般仍在委托地方政府平台公司作为与社会资本合作的出资单位和事实上的实施主体。而平台公司还停留在融资、建设的惯性思维上，关注重点还是项目的融资成本、建设成本，介入项目管理、运维管理的冲动很大，关注社会资本

的服务质量和运维绩效少，在项目模式确定和项目磋商时，对“如何激励社会资本扩大投入以增加公共产品的市场供给”这个推广PPP模式的初衷考虑不足，反而更多地将磋商焦点放在项目成本、计价标准等企业管理方面。

简言之，政府还是“经济人”，还没有转变为“社会人”。由于政府角色转变不到位，使得项目的边界常常模糊不清，使得政府信誉风险成为PPP项目最大的风险。因此，面对难以评估的地方政府信誉风险，资金方望而却步，增加了社会资本的融资难度和融资成本。

客观来讲，对此问题，管理层出台了大量的约束性政策，如不得名股实债，政府不得承诺固定回报和回购安排等。但是总体而言，其更多着眼点还在于约束社会资本的项目融资行为或约束政府对社会资本的融资增信行为，还是以规范项目的名义，让社会资本承担更多的项目风险，而金融机构和社会资本最为关注的、确保项目稳定运营的必备条件——PPP项目的基础制度、限制政府干涉PPP项目的“权力清单”和政企合作的边界划分并没有规范出来。殊不知，PPP项目的最大风险其实不是市场风险，而是基础制度缺失、合作双方的合作规则不清晰稳定，特别是面对强势的、既是合作伙伴又是监管部门的地方政府，若没有权威的约束规范，社会资本和金融机构对PPP模式是深有疑虑的。

政策建议：“PPP法”规范的重点应放在清晰界定政企合作边界上

对于当前PPP发展中的问题，笔者结合实践体会，也有一些思考和建议。

建议一：应将“PPP法”定位为社会法

笔者认为，将“PPP法”定位为社会法，而不是行政法，规范的重点应当放在清晰界定政企合作边界上和维护社会公众利益上，核心是规范市场与政府的关系，而不是放在政府内部不同管理部门的职责分工上。立法目的应当是促进公共产品市场化供给，为社会资本扩大公共产品和公共服务投资提供法律保障。正在制定中的PPP法，包括后续的实施条例、实施细则，以及其他配套政策，应当坚持“问题导向”立法原则，做好以下一些制度安排：

一是明确PPP合同是民事合同。PPP项目，不应当认定是一种行政许可行为，而应是政府与社会资本之间的民事行为。

二是明确不同类型PPP项目中的土地及地上建筑物的权属设立、处置方式和程序。PPP项目用地具有公共性或公益性，应当采用划拨方式取得，以降低PPP项目的成本，这样的制度安排有利于增加公共产品和服务供给。

三是规范PPP项目收益权的登记、流通管理。项目收益权登记和流通制度是PPP项目融资的“基础设施”，这一制度不健全，权属不明确、不清晰，PPP项目就难以获得金融市场的认可，就会阻碍项目融资，阻碍社会资本的退出路径，必然会打击社会资本的投资积极性。