林毅夫和张维迎在未名湖畔围绕产业政策展开面对面的辩论，使人们对产业政策的思考更加热烈和深入。通过辩论，两位教授从理论上对产业政策的利与弊进行了非常充分的阐述，得出了肯定或否定的判断。但从实践的角度看，产业政策是广泛存在的，而且未来还有很大可能继续存在。那么，从实践的角度对中国产业政策进行总结、反思和调整，也是一个意义重大的问题。

围绕这个问题，本报邀请中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧、发改委宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所所长黄汉权、对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇教授进行深入的分析和探讨。

产业政策的得与失

《21世纪》：人们对产业政策有不同的定义，您认为这个概念应该如何界定？我国的产业政策有哪些内容和特征？

黄群慧：产业政策很难有一个清晰的定义，它是一套动态的、复杂的政策组合，包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策和产业技术政策。

其中，产业结构政策是按照产业结构的发展规律推进产业结构高级化，进而实现国民经济发展的政策。产业组织政策是为了实现产业组织合理化，形成有效的、公平的市场竞争创造条件的政策。产业布局政策是促进生产要素区域配置合理化、高效化而实施的各类政策。产业技术政策是指国家制定的用以引导、促进和干预产业技术进步的政策的总和。

一个有效的产业政策，需要这四种政策相互配合，其政策机制应该是相容的。我近期去拉美开会，拉美国家表示要学习中国的工业园区政策。工业园区政策就是从产业布局政策出发，包括产业结构政策、产业组织政策和产业技术政策在内的政策组合。

从我国已经实施的产业政策内容上看，我国产业政策往往倾向于扶持大企业、鼓励企业兼并提高集中度、抑制产能过剩和防止过度竞争、补贴战略性新兴产业和激励技术创新等，呈现出覆盖面过广、直接干预市场、选择性强等特征。

黄汉权：“产业政策”这个概念自提出以来，学术界对其理解就一直存在争议，至今为止仍没有一个公认的定义。

按照范围的宽窄，可以把产业政策的界定分为三类。一是狭义的产业政策，主要指政府针对特定产业发展，采取的市场准入、财税、资金等扶持性或支持性政策措施。其目的是有意识地扶持某些产业或企业加快发展，推动产业结构调整，实现优化升级。也就是我们通常所说的选择性产业政策。二是广义的产业政策，指所有与产业发展相关的政策和制度，包括宏观政策、社会政策等，属于比较宽泛的概念。三是介于两者之间，既包含选择性产业政策，也包括功能性产业政策。后者主要是针对“市场失灵”问题，通过政府介入，加强各种软硬“基础设施”建设和外部性管理，诸如支持企业研发创新，执行环境、能耗、质量和安全等方面等标准，加强市场主体诚信管理，维护公平竞争，降低社会交易成本，创造有效率的市场环境，使市场功能得到更加有效的发挥。

我个人理解的产业政策属于第三类，如果非要给产业政策下一个定义的话，我认为，产业政策是政府在一定时期内，为了实现一定的经济目标，采取的一系列直接或间接、支持性或限制性措施的综合。

我国产业政策的突出特点是制定主体的多元化和表现形式的多样化。前者是说中央政府各职能部门和地方各级政府都参与制定各类产业政策。后者是说产业政策名目繁多，包括但不限于法令、条例、规划、指南、目录、指导意见、管理办法、行动计划等多种形式。

黄勇：产业政策本质上是保护和促进产业发展的政策措施。随着人们对宏观调控认识的深入，各个国家都意识到了产业政策存在的必要性。有所区别的是，世界各国在不同时期实施了不同的产业政策。同一国家的不同政府基于不同的执政理念，对某一特定产业也会采取不同的产业政策。

我国的产业政策形式多种多样，大多以各级政府及其组成部门的各种规范性文件形式公布，同时立法机构通过的政府工作报告、执政党提出的工作任务也包含了大量的产业政策内容。

《21世纪》：我国实施产业政策的效果怎么样？

黄汉权：在日本和韩国之外，我国属于运用产业政策最多的国家之一。典型的选择性产业政策，例如1983年国务院发布的《关于抓紧研制重大技术装备的决定》，再如1994年国务院发布的《汽车工业产业政策》，又如国务院2015年发布的《中国制造2025》等。

评估选择性产业政策的效果很难简单用有效与无效的标准来评判，因为任何一个产业政策追求的都并非单一目标。即便就某一目标是否实现而言，也不能完全归因于产业政策，因为产业发展受到复杂多变的市场环境和市场改革整体进程的影响很大。

例如，在过去三十年里我国发布了一系列汽车产业政策，它们到底算有效还是无效？如果从是否掌握发动机等核心零部件的技术来看，政策的效果可能并不理想。但是从汽车走进千家万户百姓家庭、汽车工业已经成为国民经济支柱产业等视角来看，汽车产业政策还是取得了一定成效的。

黄群慧：客观地说，我国的大部分产业政策，总体上对我国快速推进工业化进程、实现经济赶超发挥了重要作用。但是，也存在干预市场和影响市场机制形成的问题，甚至经常产生产业政策实施结果与初衷相反的“事与愿违”的情况。

最近的新能源汽车的补贴政策就在一定程度上出现了这种情况。由于新能源汽车的补贴政策过于强，补贴方式也存在一定的问题，出现了多家汽车企业“骗补”的问题。在惩罚这些“骗补”的汽车企业的同时，我们必须反思新能源汽车产业政策本身存在的问题，反思一下我们的补贴是否干预了市场的技术路线选择，反思一下新能源汽车的产业政策是否过强。一辆车的补贴的金额甚至可以达到20-30万，这就可能给企业带来很不好的导向，与其去推动技术进步，还不如琢磨如何去钻政策的空子去“违规谋补”或“骗补”。