北极星节能环保网讯:环境保护部升格之后，新一轮环保机构重大改革大幕开启。9月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(下称《指导意见》)的通知。根据这一指导意见，“十三五”时期，我国将完成环保机构监测监察执法垂直管理制度改革任务，到2020年，全国省以下环保部门按照新制度高效运行。

“底盘性”的制度改革

《指导意见》提出，省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革旨在“加快解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的突出问题”。

在22日下午环保部举行的《指导意见》解读会上，环境保护部地方环保垂直管理制度改革工作小组办公室副主任吴舜泽对记者表示，“现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环境监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究等现象大量存在。”

吴舜泽介绍，以块为主的地方环保管理体制，综合起来存在“四个突出问题”：难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任;难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预;难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求;难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

“省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，对于全国环保系统来说，是一个带有根本性、全局性的重大改革举措。”环境保护部地方环保垂直管理制度改革工作小组办公室主任叶民对记者说。

“与一般的、单项的、单纯的制度改革不同，垂改要动体制、动机构、动人员，是对地方环境保护管理体制的一项根本性改革。”吴舜泽对记者说，同时，垂改也涉及监测、监察、执法、许可等制度的重构，牵一发而动全身。因此，垂直管理制度是环境治理基础制度，垂改是“底盘性”的制度改革。

《第一财经日报》记者注意到，在这次改革中，省级环保部门的权力得到明显强化。《指导意见》确定，此次改革旨在“强化省级环保部门对市县两级环境监测监察的管理”。

在具体的改革措施中，《指导意见》提出，省级环保部门对全省(自治区、直辖市)环境保护工作实施统一监督管理，在全省(自治区、直辖市)范围内统一规划建设环境监测网络，对省级环境保护许可事项等进行执法，对市县两级环境执法机构给予指导，对跨市相关纠纷及重大案件进行调查处理。

此外，市级环保部门对全市区域范围内环境保护工作实施统一监督管理，负责属地环境执法，强化综合统筹协调。县级环保部门强化现场环境执法，现有环境保护许可等职能上交市级环保部门，在市级环保部门授权范围内承担部分环境保护许可具体工作。

《第一财经日报》记者了解到，根据《指导意见》，地方环境保护管理体制将进行调整。市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。省级环保厅(局)党组负责提名市级环保局局长、副局长，会同市级党委组织部门进行考察，征求市级党委意见后，提交市级党委和政府按有关规定程序办理;县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，领导班子成员由市级环保局任免。开发区(高新区)等的环境保护管理体制改革方案由试点省份确定。

12省市提出改革试点申请

《指导意见》明确，鼓励各省(自治区、直辖市)申请开展试点，并积极做好前期准备。环境保护部、中央编办根据不同区域经济社会发展特点和环境问题类型，结合地方改革基础，对申请试点的省份改革实施方案进行研究，统筹确定试点省份。试点省份改革实施方案须经环境保护部、中央编办备案同意后方可组织实施。

吴舜泽透露，目前河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海等12个省(市)以党委或政府名义提出了改革试点申请，并开展了改革实施方案起草等前期准备工作。

“环保部、中编办将从东中西部区域统筹、前期准备基础、经济社会发展特点和环境问题类型、地方改革实施方案完善性等方面考虑，统筹确定试点省份，成熟一个、备案一个、启动一个。”吴舜泽说。

据本报记者了解，目前，河南、江苏等省已拿出相应工作方案，河南省还专门制定了《关于做好环保机构监测监察执法垂直管理制度改革期间工作的意见》。江苏省环保厅有关人士透露，相关方案已报批。

日前出台的《国家生态文明试验区(福建)实施方案》也确定，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，先行在莆田市开展试点，2017年出台实施方案，在全省全面实行垂直管理制度。”

《第一财经日报》记者获悉，目前，环境保护部正在与有关省份对接，协助完善形成各省改革实施方案。

根据《指导意见》的要求，试点省份要进一步强化地方各级党委和政府环境保护主体责任、党委和政府主要领导成员主要责任，完善领导干部目标责任考核制度，把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容。

同时，建立和实行领导干部违法违规干预环境监测执法活动、插手具体环境保护案件查处的责任追究制度，支持环保部门依法依规履职尽责。

解读会上，吴舜泽对记者表示，“如果认为垂改后，地方环境保护主体责任转移到环保系统或上交到上级政府，那是错误的。”他表示，“垂改不是改变或弱化地方党委和政府环境保护主体责任，而是要强化地方党委和政府生态环境主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任。”

他介绍，根据《指导意见》，在中央文件层面首次提出制定并落实环保责任清单，要求地方党委和政府及其相关部门管发展必须管环保、管生产必须管环保，避免责任多头、责任真空、责任模糊。同时，进一步优化省市县环保职能，省市县三级各自聚焦主责主业，提高环境保护的整体效果。

垂改政策影响评估“效果明显”

在环境监察方面，《指导意见》确定，试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。

在这次改革中，环境监测得以强化。《指导意见》确定，本省(自治区、直辖市)及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核由省级环保部门统一负责，实行生态环境质量省级监测、考核。现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理，人员和工作经费由省级承担，领导班子成员由省级环保厅(局)任免。现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级。

此次改革，令基层环保执法人员感到欣慰的是《指导意见》明确，“加强市县环境执法工作”，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段，将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，配备调查取证、移动执法等装备，统一环境执法人员着装，保障一线环境执法用车。

“在环保执法人员的着装方面，财政部将给予支持。未来，全国环保系统的执法人员将统一着装，统一制式，在这方面，环保部也会有系统的安排。”吴舜泽对《第一财经日报》记者说。

而对于基层环保部门反映的“身份尴尬”问题，《指导意见》明确，统筹解决好体制改革涉及的环保机构编制和人员身份问题，保障环保部门履职需要。目前仍为事业机构、使用事业编制的市县两级环保局，结合体制改革和事业单位分类改革，逐步转为行政机构，使用行政编制。

有专家表示，当前，监测监察执法垂直管理应着重解决好县级环保部门的法律地位问题，垂直管理后，(县、区)环保局成为市环保局派出机构，地方人民政府履行环境保护职责将失去有效的载体或部门支撑，环境质量责任难以落实。此外，还应解决好县级环保部门直管后的公平问题，与地方政府的协作机制问题和自身管理监管问题。

解读会上，吴舜泽对记者表示，根据此前所做的垂直管理制度改革的政策影响评估，结果显示，垂改可以调动条块两个方面的积极性，可以促进地方党委和政府履行环境质量改善主体责任，可以分级厘清事权，促进纵向有序、横向协调，提高公共管理效率，可以回应广大人民群众扭转环境恶化、提高环境质量的热切期盼。