北极星节能环保网讯:摘要：本文从PPP模式的本质入手，分析PPP项目的各种合作模式及其发展历程，然后分析PPP模式在我国发展的困难；基于中国PPP项目落地之难的本质方面，提出推广PPP的相关对策，包括项目识别，包括项目筛选、财政承受能力论证、物有所值评价、信息公开、交流协调机制、强调招标采购的规范性等方面。

关键词：PPP模式；融资；公共服务供给；基础设施建设

引言

自发改委和财政部在2015年建立PPP项目的推介平台以来，PPP项目规模已达13.77万亿。在地方政府持续的债务压力下，由于PPP项目可以以小资源撬动大项目，深受各级政府的追捧。因此，当前继续推广政府和社会资本合作模式，是促进经济转型、推动新型城镇化改革和供给侧改革的重要举措。因此本文在详述以往PPP模式在我国的发展历程和现如今的状况，找出我国PPP项目落地困难的本质，从在项目的识别阶段中、招标采购方式的界定、规范招标采购的流程和项目投标采购后续的相关监督管控工作等方面给出几点建议。

一、PPP模式的本质

“Public-PrivatePartnership”是PPP的英文全称，其有多种官方名称，如公私合营、公私机构的伙伴合作、民间开放公共服务、公私伙伴关系等，目前无论国际还是国内尚未形成统一的定义。从广义上来说，PPP是指为公共产品和服务建立的各种合作关系的总称，合作双方分别为政府和民营资本，政府作为受益方，会以经营权或收费权作为补偿授予民营资本。主要包括BOT（建设-经营-转让）、BOO（建设-拥有-经营）以及各种衍生模式。狭义PPP比较注重项目合作过程中的风险性和收益性，它的公共产品和服务是有偿的提供给消费者使用。在我国财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号文件）对于PPP模式的定义如下：政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

二、PPP模式在我国的发展历程

中国早在20世纪80年代，就开始积极探索政府和社会资本在基础设施建设和公共服务领域方面合作的可能性。从时间上来划分，PPP模式大概可以分为五个阶段：探索阶段、起步阶段、推进阶段、反复阶段和推广阶段。

（一）PPP模式探索阶段

正如上文所述，从20世纪80年代开始，我国已经开始PPP模式的探索。在此期间，PPP模式是一种典型的BOT模式为其主要的形式，但是参与的社会资本大多为外资。在特殊的时代背景下PPP模式开始了探索阶段：1978年我国开始实行改革开放的政策，成功吸引了一大批外资企业在一些快速消费领域集中投资。随着改革的力度进一步加大，部分基础设施建设开始对一些民营资本放开。

与此同时，国际上由于拉美等国家的债务危机问题，导致一些欧洲国家为了维持国家的经济稳定，开始一些BOT模式的探索。其中最为典型的就是土耳其将BOT模式应用到阿科伊核电厂项目的建设。这一模式的成功，被其他国家纷纷效仿，中国也是其中之一。在此阶段中，我国在深圳市广深沙角B电厂项目进行了首例BOT项目的实践。和深圳经济特区电力开发公司于1984年合作兴建，并于1988年4月正式投入商业运行。香港合和电力（中国）有限公司拥有上述电厂10年的特许经营权，该电厂已于1999年8月移交给深圳市广深沙角B电力有限公司。在探索过程中，我国各项法律和政策非常不完善。地方政府通常需要向中央报备，获得允许后方能实施项目。

（二）PPP模式的试点阶段

1994年之后，我国PPP模式正式开始进入试点阶段。同时，国内各专家学者也开始专注于PPP模式的相关研究。

1994年，一大批BOT试点项目开始被国家计委核准，其中代表性的项目包括：广西来宾B电厂项目、成都自来水六厂B厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。广西来宾B电厂项目是国家层面批准的首个BOT试点项目，该项目是由法国电力公司和阿尔斯通公司联合中标,以18年的特许经营为施工条件。电厂已于2015年9月移交给广西政府。试点阶段中国家计委和地方政府推出的BOT项目涵盖了，电力供应、水务、公路和桥梁等。然而，由于资金和政策等方面的原因，很多的试点项目无法顺利运行。但是，很多项目的失败也同样给PPP模式进一步发展积累了宝贵的经验。