随着城镇化的逐步推进，城市用地尤其是核心区域的土地日益缺乏。地下空间可以作为城市地面空间的重要补充，然而大多数城市地下空间开发利用仍处于起步阶段，城市地下空间开发利用面临建设发展需求旺盛但系统性不足、有关立法和规划制定相对滞后、现状利用基本情况不清、管理体制和机制有待进一步完善等挑战。

为此，住房和城乡建设部近日印发《城市地下空间开发利用“十三五”规划》（下称《规划》）。《规划》提出的总体目标是，科学和合理地推进城市地下空间开发利用，大力提高城市空间资源利用效率，充分发挥城市地下空间综合效益，更好发挥地下资源潜力，形成平战结合、相互连接、四通八达的城市地下空间。力争到2020年，初步建立较为完善的城市地下空间规划建设管理体系。

《规划》还提出了3个具体目标。一是建立和完善城市地下空间规划体系，推进城市地下空间规划制定工作。到2020年，不低于50%的城市完成地下空间开发利用规划编制和审批工作，补充完善城市重点地区控制性详细规划中涉及地下空间开发利用的内容。二是开展地下空间普查，推进城市地下空间综合管理信息系统建设。到2020年，不低于50%的城市初步建立包括地下空间开发利用现状、规划建设管理、档案管理等的综合管理系统，有效提升城市地下空间信息化管理能力。三是健全地下空间开发利用各项管理制度，完善有关法律法规、标准规范的制定。

地下空间开发利用，规划必须先行。国家行政学院中欧应急管理学院教授佘廉认为，大部分城市对地下空间开发利用基本现状掌握不足，不少城市地下管线图纸信息严重滞后。对此，《规划》要求，要先规划、后建设，科学编制城市地下空间规划。

地下空间开发利用，钱从哪来？《规划》提出，积极争取中央财政资金支持地下空间开发建设。地方各级人民政府要切实加大投入力度，确保对城市地下空间规划制定、现状普查、综合管理信息系统建设等方面任务的资金投入。优化政府投资结构，安排专项资金重点支持地下空间开发建设。

地下空间开发利用的过程中，社会资本大有可为。《规划》提出，积极探索地下综合管廊、公共服务设施等的有偿使用，建立合理的收费机制。规范和鼓励社会资本对地下空间开发建设运营的投资。按照产业化发展、企业化经营、社会化服务的思路，拓宽私营企业、民营资本进入地下空间开发建设及运营领域的渠道和途径，为民营企业平等参与竞争创造良好环境。

《规划》还提出，针对社会资本建立激励机制。制定优惠扶持政策，鼓励社会资本积极参与中心城区地下停车场设施建设运营，提升城市地下空间开发利用的质量和水平。通过合理确定地下空间建设用地土地出让金等形式，制定鼓励地下空间互连互通的相关政策，鼓励开发商提供地下商业空间和地下公共交通设施、出入口和通道等。

佘廉认为，城市地下空间由于深埋地下，无论是工程建设过程中的工程质量保证还是施工安全隐患排查，以及地下空间使用过程中的安全维护，难度都高于地上。因此，在完善城市地下空间开发利用的同时，应更加注重地下空间的应急管理体制机制建设，确保地下空间的施工安全和使用安全。