非银行支付机构条例降临：双巨头迎精准管理 牌照或将重新分类
本报记者 李晖 北京报道
自第一批第三方支付牌照下发将满10年，一路狂奔的支付市场面临规范与重塑。1月20日晚间，中国人民银行下发《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称“《条例》”），相关细则涉及牌照类型重新划分以及滥用市场支配地位等敏感问题的认定，引发市场震动。早在2010年6月，央行已制定《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号发布，以下简称“2号令”），奠定了非银行支付机构监管基础。按照央行相关起草说明：此次出台《条例》，是由于支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求，迫切需要提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构合规经营，维护支付服务市场健康发展。招联金融首席研究员、亚洲金融合作协会智库研究员董希淼接受《中国经营报》记者采访时表示，《条例》界定了非银行支付相关市场，明确了市场支配地位的认定标准，并对滥用市场支配地位的认定程序、处罚措施进行了安排。《条例》与《反垄断法》有效衔接，赋予央行认定支付服务市场垄断地位的权限，填补了之前法律法规空白。牌照类型或将重新划分《条例》总则显示，《条例》按照业务实质确定支付业务新的分类方式。即，按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，以适应技术和业务创新需要，有效防止监管套利和监管空白。支付产业网总编刘刚认为，这意味着传统的第三方支付牌照类型将发生巨大变化。根据此前2号令，非金融机构支付服务分为网络支付、预付卡发行与受理、银行卡收单以及其他支付形式共四类，而支付许可证（即牌照）类型包括银行卡收单、预付卡、互联网支付、数字电视支付、移动电话支付等。而按照《条例》，依据“有无账户”将支付业务分为两种类型。刘刚认为，这种分类方法更为科学。“原来的三分法，比如数字电视、互联网支付是按照工具划分，但很多工具最后会消亡。此次的两分法主要是看有没有预付价值，账户里面有没有钱。有钱就是第一种（储值账户运营），没有就是第二种（支付交易处理）。”资深金融分析师王蓬博在接受记者采访时表示，2021年5月起，2011年第一批获得牌照的27家第三方支付机构将陆续迎来牌照续展，上述全新分类或有可能在此次续展发牌中实行。根据《条例》，非银行支付机构的名称中应当标明“支付”字样。而未经中国人民银行批准，任何单位和个人不得从事或者变相从事支付业务。不从事支付业务的，任何单位不得在单位名称中使用“支付”字样。记者注意到，目前，尚有大量支付机构持牌主体公司名称中没有“支付”字样，而是冠以网络公司、科技公司、商务公司、信息公司等名称，未来或将迎来集中更名。此外，《条例》明确非银行支付机构股东准入条件和禁止行为，要求同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权，同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构。 这一规则在近年来的市场发展中已经得到陆续执行，也有效阻断了资本在支付领域的无序扩张。事实上，近年来央行针对支付市场的监管日益趋严，2016年4月份，央行等14部委联合发布《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》，10月份国务院办公厅公布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，整治支付市场乱象被列为重要内容。2017年以来，央行和相关机构更是从备付金、跨行清算、业务许可、条码支付等方面密集出台文件，全方位出击，“严监管”和“强服务”结合，打出了清理整治支付服务市场的组合拳。但在董希淼看来，由于上述制度文件属于部门规章，层级较低，威慑力不够，难以完全满足对支付服务市场的监管需要。支付宝、微信支付承压“反垄断”在上述《条例》中引发热议的是第五十五条和第五十六条，明确了对第三方支付市场支配地位的预警措施和市场支配地位的情形认定。这也延续了此前对互联网巨头市场垄断行为的关注。根据《条例》，非银行支付机构有下列情形之一的，中国人民银行可以商国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警：（一）一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一；（二）两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一；（三）三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三。而如果存在以下三种情况之一，一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一；两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二；三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三，人民银行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位。 市场普遍认为，这是对支付宝和微信支付双巨头盘踞第三方支付市场的现状进行“精准管理”。目前央行等主管部门尚无针对第三方支付市场的市场份额权威统计。按照第三方机构易观、艾瑞的相关数据，截至2020年Q2，支付宝和微信支付二者合计占据移动支付市场九成以上份额，显然达到上述认定标准。不过，支付宝和微信支付二者交易特点存在差异，整体看来，支付宝交易金额大、笔数少，而微信支付交易笔数多、每笔金额少。王蓬博认为，可能会通过将交易金额和交易笔数两个维度乘以相关系数，进行最终的市场份额认定。此外，《条例》也对近年来火爆的“信用支付”进行了定性。根据第二十五条，非银行支付机构应当按照支付业务许可证载明的范围从事支付业务，不得从事支付业务许可证载明范围之外的业务，不得从事或者变相从事授信活动。记者注意到，目前几乎拥有第三方支付牌照的互联网平台公司和传统支付机构均已推出信用支付类产品，除了蚂蚁花呗、京东白条两大代表性产品，类似美团月付、微信分付、滴滴月付、抖音分期等均处于上升或起步期，未来上述产品是否会面临信贷入口和支付入口的分离值得观察。在董希淼看来，《条例》通过在反垄断和防止资本无序扩张方面进行详细规定，是中央经济工作会议“强化反垄断和防止资本无序扩张”精神的具体体现，有助于加强支付服务市场反垄断规制，维护公平的市场竞争秩序，保护市场参与主体的合法权益，推动支付服务市场健康高质量发展。（编辑：何莎莎 校对：颜京宁）
