“骑虎难下”的市级湿地保护区 环保发展博弈样本调查：山东东平湖困局

本报记者 夏晨翔 泰安报道

“湖心岛不让上了，现在坐船只能绕着湖心岛转一圈。”东平湖畔，一位游船码头的售票员介绍着游览内容，但是对于湖心岛不让上的具体原因，她却并不清楚。

东平湖，位于山东省泰安市东平县境内，连通黄河、大汶河、小清河等水系。随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，作为黄河下游唯一的重要蓄滞洪区和南水北调东线工程的重要调蓄枢纽，东平湖的生态保护至关重要。

近年来，东平湖的保护开发已成为当地“生态立县、绿色发展”的根本战略。今年5月，山东省主要领导更是前往东平湖调研并召开座谈会，要求必须加强规划，推进湖区生态保护和高质量发展。

但另一方面，如何协调生态保护和高质量发展之间的关系，却是摆在当地政府面前的一道难题。

《中国经营报》记者走访获悉，以东平湖为依托，交叉设立有滨湖国家湿地公园（试点）、省级地质公园及市级湿地保护区等。

而囿于自然保护区的相关管理规定，东平湖市级湿地自然保护区存在着范围划定和功能分区不够科学合理，与其他自然公园范围交叉重叠，且实验区内留有大量村庄，造成“普遍违法”的尴尬状况。保护之余，却难以更好的发展。

“骑虎难下”，对于当前现状，东平县一位官员坦言。事实上，保护区的设立从规划到程序有诸多不合理之处，此后更是限制了当地的经济社会发展，但是既已设立，却不得不继续管理下去。

环保督察被点名

“湖心岛不让上了”源于一场环保督察。

2018年11月28日，中央第三生态环境保护督察组转办信访举报件办理情况（第十八批）显示，有举报称泰安市东平县东平湖自然保护区核心区存在挖沙、旅游行为，实验区内存在采矿行为。

经东平县对信访件反映问题进行调查核实，确认情况属实。

其中，关于反映的“自然保护区核心区内旅游”问题，调查发现，自然保护区核心区内旅游景点为湖心岛旅游项目，原为东平县戴庙镇土山村旧址。依据《关于公布第一批省级风景名胜区的通知》（鲁政办发〔1985〕106号）和《山东省人民政府关于水泊梁山风景名胜区东平湖风景区总体规划的批复》（鲁政字〔2008〕166号），湖心岛旅游项目属于省政府批准的水泊梁山风景名胜区东平湖区旅游项目。

该项目于2000年在土山村老村址的基础上由山东梁山泊旅游开发有限公司投资开发建设，早于自然保护区的成立，2009年之后由东平湖风景名胜区管理委员会管理下属企业东平水浒旅游开发有限责任公司管理运营至今。目前湖心岛旅游项目已全面停止运营，旅游相关设施正在进行拆除。

而对于“自然保护区实验区内采矿”问题，东平县指出，自然保护区实验区内采矿企业有3家，2017年8月2日，省国土厅、省林业厅联合下发《关于进一步做好全省各级自然保护区内矿业权退出工作的通知》，随后，东平县国土资源局对3个公司下达停止勘查、开采活动并退出自然保护区的通知，同时函告县供电公司对3个公司停止供应生产经营用电。

在处理和整改情况中，东平县表示，针对3家采矿企业矿业权退出问题，正在积极研究制定合法有序的退出方案。

2019年5月，中央第三生态环保督察组在向山东省反馈“回头看”及专项督察意见中，特别“点名”东平湖。“回头看”发现，保护区核心区的景区仍在营业；保护区内的违规采砂行为不但没有停止，取缔时间还被推迟至2020年底。

此外，东平县为保留实验区内的3家铁矿企业，多次向泰安市申请调整保护区区划，拟通过保护区“瘦身”的办法规避整改。在2018年4月报送的调整方案中，保护区面积拟由25927公顷调整为14969公顷，减少42%。

“有审批权却无调整权”？

事实上，对于被环保督察组通报，特别是被指“瘦身”一事，东平县方面却是颇感“委屈”。

“严格意义上来讲，我们不能算是自然保护区。”东平县一位官员告诉记者，按照相关管理规定，地方级自然保护区的建立，应由省、自治区、直辖市政府批准，并上报国家相关部门备案。

但是东平湖市级湿地自然保护区于2003年12月由泰安市政府批准设立，此后并未按照规定要求编制综合科学考察报告和论证报告，没有编制总体规划和划分功能分区，且未经省政府批准，未向社会公告。因此，从程序上讲，保护区的设立不够规范。

如此说来，中央环保督察组又是为何认定其为自然保护区？

记者注意到，山东省生态环境厅于2018年发布的全省自然保护区名录中，“东平湖市级湿地自然保护区”在列。其显示类型为内陆湿地，主要保护对象为湿地生态系统、野生动植物资源，批建时间为2003年12月。

山东省自然资源厅自然保护地管理处一位工作人员亦向记者证实，东平湖确实为市级湿地自然保护区，“我们也一直是按照保护区的要求进行管理的。”而对于未经省政府批准成为自然保护区一事，该部门另一位知情人士则分析称，此前有出台过相关文件，市级政府批准设立的自然保护区视为有效。