城市发展变革：拥抱都市圈时代

本报记者 吴静 卢志坤

2019年，我国区域经济发展和城市格局出现了新的变化。

12月16日出版的第24期《求是》杂志发表重要文章——《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》。

文章指出，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。新形势下要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚。增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

这意味着，城镇化思路由中小城市模式向都市群模式转变，以核心城市为中心的都市圈形成产业和人口资源聚集效应已成为共识。

40年的城市化经验和全世界城市的发展史，都指向了城市的生长扩大来自于集聚的力量。

顶层设计变革

一直以来，关于我国城市发展模式的争论不断，到底是优先发展大城市，还是重点发展中小城市和小城镇的争论，伴随着我国整个城市化的过程。

早在2006年，国务院就提出四个区域规划试点，第一个是京津冀都市圈，跨越北京、天津、河北三省市编制发展规划，但由于实际协调难度太大，京津冀都市圈规划在整个“十一五”期间都没出台。同时期规划的成渝经济圈、长三角城市群、东北地区等规划的出台，也由于规划范围过大、辐射距离过远等一系列问题，大部分城市群规划都无法落地。

“我国的城市发展，刚开始阶段主要是在单个城市内部大力发展经济和基础设施，久而久之形成了城市之间的分化，最终导致虹吸效应的出现，大量资源和人口流向经济发达的核心城市。随着城市常住人口的不断增长和城市范围的不断扩大和修建，出现了城市中心人口向郊区流动，或外来人口为了节约成本直接迁入城市郊区的趋势。”戴德梁行大中华区副总裁王盛解释道。

在他看来，为了更好地解决大城市人口扎堆和中小城市人口大量流出的现象，城市群和都市圈必然是未来城市发展的大势所趋。

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台，提出“以人的城镇化为核心”“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”等新内容，并提出优化提升东部地区城市群、培育发展中西部地区城市群、建立城市群发展协调机制。规划还提出，“十三五”期间要建设19个城市群，2017年内全部完成19个城市群规划。

近年来，随着中央大力推动城市群发展，2018年11月发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，要建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。

直到2019年2月19日，国家发改委出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》对何谓城市群和都市圈作了定义：“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”

2019年8月26日，中央财经委员会第五次会议提出，当前我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。我们要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚。要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

据上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭介绍，我国在过去的几十年时间里，一直采取的是区域间所谓平衡发展的战略，“比如从2003年以后，中国开始用建设用地指标这样的方式倾向中国内地中西部城市。而中西部有大量是中小城市，所以客观上来讲，2003年以后的建设用地指标的区间配置制度进一步加剧了对于超大、特大城市发展的制约，对于中小城市的扩张也起到了助推作用。”

“今年（2019年）8月26日的中央财经委员会第五次会议可以作为一个分界点。”他解释道，“这个转变是非常大的，特别是在承载力这个方向上，原来的这个思维方式总是认为有一些资源和条件在制约大城市的承载力。而现在的提法，我想表明这样一种认识，就是特大和超大城市的承载力，其实也是可以通过投入来增强的。”

都市圈成为新的增长极