中国城镇化政策推进取得前所未有突破

——访中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁

吴静、卢志坤

9月25日，龙港市正式成立，这是全国首个“镇改市”，也是我国行政区划改革创新的重大突破，将为国家新型城镇化改革提供新方法。从1984年建镇起，龙港实现了从小渔村、农民城、产业城到新兴城市的历史性跨越。

这对于中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁等身处其中的人而言，意义更是重大。龙港的撤镇设市，正是当时所推进的小城镇综合改革试点之后，各界努力了二十多年的成果。

新中国成立70年来，我国常住人口城镇化率从1949年时的10.64%提高到2018年末的59.58%。尤其是近二十多年来，城镇化率快速攀升。

自1992年从事城镇化研究工作开始，李铁参与并见证了多个关于城镇化政策的起草和出台，也奠定了此后多年关于城镇化的研究领域和方向。

城镇化改革缘起

1992年，李铁在国家体改委农村司工作，有一次参加了国土经济学会在新华社举办的关于小城镇问题的研讨会，原中央农研室的老领导杜润生先生发言，提到小城镇对于农村乡镇企业发展和农村资源整合的重要意义，这让李铁感受颇深。

当年年底，在国家体改委农村司提出1993年度研究课题重点时，李铁提出了6个议题，包括小城镇和城镇化的问题，城乡商品流通和土地问题，农村税费改革，县级综合改革等。“当时马凯是国家体改委副主任（2013年3月至2018年3月任国务院副总理），他认为小城镇发展和改革事关未来的城镇化大战略，这个事情可以重点做。就在这个课题上画了圈，此后就决定了我后半生的命运。”

“当时马凯副主任就意识到，在农产品价格上再怎么弄（农民）也不太可能富起来，只有让农民从土地上脱离出来，进入城市，才有可能解决农村的发展问题，所以他提出‘只有减少农民，才能富裕农民’，这是一个非常重要的政策判断。”

这个论断在当时也得到了实践的验证。“我们当初在农村司工作，下乡一调查就会发现，那些搞乡镇企业的地方都富了，没搞工业的地方都穷，所以说，当时小城镇改革的思路，是从研究农民问题得出来的结论，只有让农民从土地中解脱出来，搞乡镇企业，促进小城镇发展，让农民进入小城镇来逐步实现城镇化，才能从根本上解决农村的发展问题。”

1993年~1995年，在马凯的直接领导下，李铁及当时国家体改委农村司的同事开始了小城镇和城镇化的研究。马凯亲自带队到各部委征求意见，1995年5月，协调国务院11个有关部、委、局制定并印发了《全国小城镇综合改革试点指导意见》，这是第一个从全方位改革政策入手，以小城镇作为突破口，全面实行综合改革试点的指导性意见。其中涉及的内容包括户籍管理制度、土地流转制度、小城镇的行政管理制度、地方财税管理体制、机构改革和乡镇行政区划调整、基础设施的投融资改革、统计制度等各方面。

事实上，这个指导意见奠定了李铁及其同事之后进一步从小城镇出发来研究城镇化问题的政策基础和实践基础。“所谓政策基础，就是思路；实践基础，其实当时已经在这方面取得了一些效果，比如在全国选了很多小城镇试点，小城镇都是当时农村特别富的镇，有的镇十几万人，农民自发地聚集起来从事非农产业，形成很大的规模，现在我们叫特大镇，比如像现在广州、浙江的特大镇，都是那个时候一点一点发展起来的。特别是最近刚刚被国务院批准的浙江温州龙港镇实施撤镇设市，实际上就是我们推进小城镇综合改革试点之后，努力了二十多年的成果。”

尽管这个指导意见只是在国务院有关部门层面，但给高层留下了深刻印象，直接影响到多部门的政策后来转化为中央和国务院的文件出台。

上世纪90年代的两件事情，直接推动了城镇化的进展。一个是亚洲金融危机，另一个是1998年的长江洪水。受亚洲金融危机影响，启动内需成为当时的首要大事，城镇化进入了很多人决策系统。长江洪水之后的“移民建镇”，扭转了很多人对城镇化的态度。

高层思想的转变，很快就在国家战略中得到了体现。在1998年11月份召开的十五届三中全会上，开始提出“小城镇，大战略”。

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