预算绩效管理体系发布 财政存量资金有望盘活

进入第四季度，财政资金的使用效率备受关注。自7月《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）审议通过后，9月25日，该《意见》正式发布实施。

根据《意见》要求，要力争用3~5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，推动政府效能的提升。

目前我国预算绩效管理的现状已覆盖一般公共预算所有本级项目和专项转移支付，拓展到大部分政府性基金预算和国有资本经营预算项目，但预算绩效评价体系尚未完全建立。

审计署日前报告称，目前部分项目绩效评价不到位或资金未充分发挥效益。而财政存量资金是财政支出形成的结果，加强预算绩效管理有利于盘活财政存量资金，缓解政府的支出压力。

财政支出压力大

按照中央经济工作会议的定调，2018年我国将继续实施积极的财政政策。通过优化财政支出结构，确保对重点领域和项目的支持力度，压缩一般性支出，同时加强地方政府债务管理。

对于积极财政政策的执行情况，今年前8个月的财政数据亦有体现。

数据显示，8月，全国一般公共预算支出15137亿元，同比增长3.3%。1~8月累计，全国一般公共预算支出140673亿元，完成年初预算的67%，同比增长6.9%。其中，中央一般公共预算本级支出20425亿元，同比增长8.6%；地方一般公共预算支出120248亿元，同比增长6.6%。

在10项主要支出科目中，教育、科学技术、社会保障、医疗卫生和节能环保等主要支出科目，同比增长超过5%，其中科学技术支出4386亿元，同比增长15.1%。

财政支出加大的背后，更多需要关注资金的使用效率，对于政府来说，花钱只是手段，办事才是目的。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，现代预算管理的重点一是合规，二是绩效。“在实际操作中，合规与否的判断相对简单，只要观察财政支出是不是按照规定去执行即可，而对绩效的判断则困难得多。我们甚至可以说，合规的要求是在绩效管理未达到一定水平之前所不得不做出的选择，因为其对预算管理的水平要求相对较低。”

9月25日，审计署发布了2018年第二季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告。

公告披露称，一些地区扶贫政策落实不到位，部分资金、项目未实现预期效果，甚至违规使用扶贫资金。

从审计情况看，相关地区持续加大民生投入，加大对残疾、重病等贫困人群的救助力度，发挥产业扶贫对脱贫攻坚的带动作用，但仍有18个地区落实易地扶贫搬迁、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫等扶贫政策不到位。

此外，审批公号指出，上述审计抽查地区中有16个地区存在违规将资金用于非扶贫领域、骗取套取扶贫资金、超标准超范围发放等问题，涉及金额共计11.38亿元；9个地区资金统筹整合不到位、项目推进缓慢，3.63亿元资金闲置1年以上，其中2.59亿元资金闲置两年以上；7个县的16个扶贫项目建成后效益低下或损失浪费，涉及资金538.97万元；7个地区存在多报脱贫人口、虚报扶贫工作完成进度问题。

“当前很多地方政府在财政资金预算管理方面只是做到了最基本的合规处理，对后期资金的使用情况以及效率等问题并未做到跟踪观察，审计署发现的问题也是当前财政预算管理中普遍存在的难题。要提高财政资金的使用效率，需要加大预算管理体系的建设，形成绩效评价体系。”9月28日，一位地方财税系统人士说。

盘活存量资金

“财政资金低效使用、闲置沉淀等表面上看不违反任何制度规定，但却使编制好的预算不能得到有效执行。”对于当前预算管理体系存在的问题，杨志勇如此总结。

预算绩效是衡量政府绩效的主要指标，本质上反映的是各级政府各部门的工作绩效。

《意见》聚焦解决当前预算绩效管理存在的突出问题，力争用3~5年基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，推动政府效能提升。

中国财政科学研究院副院长白景明认为，实现预算和绩效管理一体化关键在于落实主体责任。具体讲，就是明确各级政府领导班子、财政部门、部门首长、部门预算管理机构和预算单位的预算绩效管理责任边界和权力边界。

上述审计发现，相关部门和地方存在绩效目标设计不合理、绩效目标未完成、绩效评价结果运用不充分、绩效自评不规范等问题；两个省的省本级和4个省的4个市（县）3.34亿元财政资金统筹盘活不到位。

上述财税系统人士表示，加大财政存量资金与预算安排挂钩的政策，有利于盘活存量资金。“按照财政部的规定，对上年末财政存量资金规模较大的地区或部门，要相应压缩下年财政预算安排规模，但目前在一些地方，有些政策的落实并不彻底。”

此前，财政部曾印发通知，针对一些地区存在支出进度较慢、盘活财政存量资金力度不够、暂付款规模较大等情况，要求进一步加强地方预算执行管理、加快支出进度，促进经济社会高质量发展。

财政部相关负责人表示，当前应该尽快建立健全预算绩效评价指标体系，包括绩效评价的共性指标体系及个性指标体系。

市场普遍认为，此次《意见》正式发布，有望逐渐完善预算绩效评价指标体系。

中国财政科学研究院科研组织处副处长程瑜建议，实施全面预算绩效管理应建立各级预算单位广泛参与的激励约束机制，并加快运用大数据等技术手段，为全面预算绩效管理提供强大支撑平台，同时建立中介机构的动态淘汰机制，有效使用绩效信息。