“焦虑”的海南PPP

郭建杭

中共中央、国务院日前发布 《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（以下简称《意见》）提出，要以供给侧结构性改革为主线，赋予海南经济特区改革开放新使命，建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港。

与海南建设相关的方方面面都备受关注，海南省PPP项目的落地情况也同样引人注目。

《中国经营报》记者在海南省财政厅官网查询到，截止到2017年底，海南省公示了174个PPP项目，项目内容聚焦到多个市县的基础设施建设。

根据“PPP有例数据平台”提供的数据显示，截至2018年第一季度，海南省PPP项目成交4个，投资规模为4.3371亿元，同比增长0.23%。2017年第一季度，海南省PPP项目成交5个，投资规模为4.3271亿元。

成交量波动大

值得注意的是，2016年，全国各地都在积极推进PPP项目，部分省市PPP规模甚至超过监管限定，而到了2017年，全国PPP项目都呈收缩态势。海南省的情况也是一样。

记者在“PPP有例数据平台”查询的数据显示：过去3年，海南省PPP项目成交数量累计91个，项目成交规模超过700亿元。

但是项目的成交量起伏较为明显。2015年，PPP项目成交7个，成交规模为77.85亿元；2016年，数值陡增，项目成交数量68个，成交规模为578.33亿元；2017年，又回落至成交16个，成交规模只有63.19亿元。

海南PPP项目直接从业者对《中国经营报》记者表示，地方政策对于海南PPP的发布和落地影响极大。“2016年，海南省上线了上百个PPP项目，但到了2017年，多个PPP项目停滞。”

海南某政府招标的PPP项目负责人也告诉记者“经过2016年大发展后，2017年一整年，政府又采取整改收紧政策，对项目条件也做了调整，导致签了合同的项目又重新找律所审核，更改合同内容。”

很显然，政策的不确定性限制了海南PPP项目最终成交数量。

北京荣邦瑞明投资管理有限公司广州分公司常务副总、工学博士戴维对记者表示，海口市每年大概有100多个PPP项目公开招标，但由于此前海口市对PPP项目的政策存在不确定性，出台了一些压缩收紧性的政策条款，导致企业投标的意愿降低。

另据记者了解，目前海口市对PPP项目的投资回报率也有政策限制。

此外，根据“PPP有例数据平台”提供的此前3年数据显示，海南省成交的PPP项目主要聚焦在市政工程、生态环境、公用事业方面。2016年，市政工程项目成交23项，而涉及产业科创、城市公交、水利、交通等方面的项目成交数量非常少。

10%财政红线

“海南建设30周年是一个利好消息，此前就已经接投标公司询问，2018年政府是否会出台一些刺激性政策。”戴维对记者表示，投标公司都相对乐观，称目前的政策对海南基础设施和公共服务设施建设有促进作用，其中PPP是比较主要的落地模式，会导致PPP项目大量增加。

金葵花资本管理有限公司首席分析师戚博轩也认为：“海南建设自由贸易港，有助于发挥其在‘一带一路’建设、尤其是泛南海经济合作中的中心枢纽作用。政策的推动作用会吸引更多社会资本的关注，带动产业的快速发展，作为国家对外开放的重要窗口。海南省也有望成为中国未来经济的新增长点。”

然而，也有不同观点。某业内人士分析，“按照以往的经验，海南并不缺少利好政策，从国家层面来看，一直有政策倾向，但是以往的政策实施和落地都有难度。”

记者采访发现，部分企业对于未来是否投入海南PPP项目甚至表现出些许犹豫。

“出于投资效率的考虑可能不会直接参与投资。”戚博轩告诉记者。PPP项目投资体量较大，投资周期较长，一般以大型金融机构出资为主，而金融企业募集到的社会资本远没有这么大的资金量。在这种情况下，作为股权投资机构会更加关注政策衍生出来的细分领域的投资机会。戚博轩举例 ，比如高铁、公路交通等零部件生产公司、高铁空调系统生产商、WiFi系统技术商、用于基础建设的新型建筑材料等等。

“政府的偿还能力和信用问题也是企业投资与否的考虑因素，这涉及到对海南省未来财政收入的预期。”戴维称。

此外，企业也会考虑投资回报率。一位海南PPP项目的从业者表示，“海南省的PPP项目投资回报率最终在6%左右，而一些投资回报率高的省份，投资回报率一般在7%~10%左右。”

值得关注的是，10%的政策红线下，以及海南省经济发展能否支撑未来PPP项目的偿还问题也是企业重要的考量因素。

财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十五条规定：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

在财政部此前下发的50、87、92号文件等，均对PPP项目财政承受能力论证不能超过10%的红线做了不同方式的强调。

另据记者了解，在目前部分省份中，存在着PPP项目上线时公共预算按10%计算，但同时上线多个项目的情况，也存在多个项目累计超10%红线的情况。

随着PPP项目的突飞猛进式地发展，中央及相关部委均更加重视PPP项目的规范和相关财政风险的控制，尤其是更加强调10%的财政红线问题。