养老保障第三支柱的税收优惠政策需慎重选择

媒体报道说，已经呼喊了10年备受业内关注的税延型养老保险试点在2018年伊始依然没有听到落地，分析人士认为政策优惠的额度、延迟征税的标准等是绕不过去的坎。

我国要建立多层次社会养老保障体系（也叫“三支柱”体系），其中第三支柱就是个人参加的商业养老保险。从政府层面来讲，目前呼声最高的是实行个税递延型商业养老保险，但从实际情况看，困难重重，很难在短期取得进展。

个税递延，简称为EET（E，即 Exempted，免税；T，即Taxed，征税），它的意思是，对于用于购买商业养老保险的支出，在税前扣除，即免税（E）；商业保险投资运营取得的收益，予以免税（E）；退休后享受待遇领取时则征税（T）。这种制度设计并不是对于商业养老保险的支出和收益的全程免税，实际是将当下的纳税义务延迟到退休的时候履行。

这种EET模式有什么好处呢？它的好处因人而异，而且也与其他有关制度有关。

理论上说，对于缴纳工薪类个税的高收入人群来说，这个政策比较实惠，因为高收入对应的边际税率更高，税前列支带来的节税会更多，最高可节税扣除额的45%。当然，对于高收入者来说，其个税递延带来的实惠大小还取决于另外一些因素。比如，未来的个税会如何设置，是实行综合征收还是分类征收，是将养老保险收益摊薄到若干月份分月支取还是一次性支取，未来支取时的个税免征额是多少等等，这些都会影响那时的纳税义务。如果这些政策不明朗，不确定，未来的纳税义务无法与今天的进行比较，那么，今天的个税递延，就会带来未来的税务风险。这就是对于富人来说EET模式仍然不具很大吸引力的原因。

对于低收入者来说，EET模式更没有吸引力。因为收入达不到个税门槛或者刚刚跨过个税门槛的人，并不存在税前扣除问题，如果有，也是在很低的边际税率上扣除的，当下的节税很少。不但没有什么优免，一旦参加EET型商业养老保险，还要付这些账户的资金被锁定的代价，在退休之前不得支取。这使他们失去对自己资金的支配权。这也是EET模式不受欢迎的重要原因。EET模式还有一个缺点是，它只在工薪收入者中实行，非工薪者、个体工商户、自由职业者等等无法加入，这也是不公平的。

按照一些学者的建议，EET模式下，在未来退休支取的时候，可以将投资收益摊到若干月，分次支取，如此则每月支取的数额有限，对于高收入者来说，退休后的收入可能远低于在职时的收入，因而个税的边际税率大为下降，这样可以真正达到节税目的。在这种情况下，EET账户无疑成为可观的免税账户，对于高收入者具有很大吸引力。这种情况下，如果对税前列支的数额不做限制，必然会造成高收入者大量购买商业养老保险避税，当期税收大量流失，形成对高收入者的补贴和福利，造成严重的社会不公平，扩大收入差距，EET政策将会形成继企业年金之后的又一个“富人俱乐部”。所以，为了社会公平，为了当期个税收入不受太大影响，商业养老保险的税前列支一定要有限额。这种情况下EET模式将面临两难：允许当期扣除的数额太大的话，虽有吸引力，但会带来税收流失，且受益人群很小，不但达不到实现第三支柱的目的，而且造成新的不公平，人为加剧收入不平等；如果当期扣除数额很小，则无法吸引有能力的人群参加，同样起不到“第三支柱”的目标和功能。所以，EET模式的选择和设计，必须慎之又慎，多方权衡。

个人参加的商业养老保险，本质上是个人的事情。如果政府要对人们的这种选择进行干预，必然要通过税收优惠措施予以诱导而不是强制。税收优惠措施，除了个税递延型的EET模式之外，还有其他模式。对人们让利最大的当然非EEE（全程免税）莫属，但是采取这个模式不大现实，因为政府要承担极大的税式支出。另一种可选的模式，就是TEE。而一些学者也建议在实行个税递延型的EET 模式的同时，继续保留TEE，甚至设想人们可以持有两种模式，且两种模式间可以自由转换。

所谓TEE模式，就是将用于商业养老保险的支出，在个税缴纳的时候不予列支，照章纳税，但随后投资运营中取得的收益则免税，最后支取环节也免税。这种模式我们并不陌生。目前，缴纳个税之后，投资理财所得如资本利得是免税的，人寿保险所得是免税的，储蓄利息也是免税的。这些投资所得不但免税，而且不存在资金被锁定的弊端，还可随时变现和赎回。可以说这就是TEE模式，但这种模式并不是针对商业养老保险制定的特定政策。针对商业养老保险的TEE模式的关键是享受了免税的投资收益被锁定 ，资金受到监管且被锁定，在退休之前不能支取。如果对于商业养老保险实行特定的TEE模式，那么，还需要对现行个税政策进行大的调整。

在资本利得免税且随时可以兑现和赎回的情况下，如果商业养老保险实行TEE模式，那它一点吸引力也没有。如果对资本利得、利息、保险所得普遍征收所得税，关上免税大门，然后再打开商业养老保险TEE模式的大门，那么，投资就会被吸引或者被“驱赶”到TEE模式养老保险中来，从而达到既扩面又增量的目的。经过如此改造，EET模式和TEE模式并存，在EET模式下不能参加的非工薪收入者，如低收入者、自由职业者、农民、个体经营户等等都可以参加进来，如此就可以有效提高商业养老保险作为第三支柱的覆盖率（见郑秉文：《第三支柱商业养老保险顶层设计：税收的作用及其深远意义》）。

建立养老保障第三支柱，税收政策的余地不小。但是要设计出一套公平、合理、可操作强且操作成本低的税收方案，绝非易事。既要扩面，有吸引力，使更多的人加入；还要考虑公平性，不致沦为“富人俱乐部”仅仅优惠了富人；既要通过EET为缴纳个税的工薪者提供优惠，也要通过TEE模式让个体工商、自由从业者和农民等加入进来；既要打开参加第三支柱养老保险的税优大门，又要关上与其形成竞争关系的资本利得免税的大门。这一切都涉及复杂的利益关系和利益调整，要通盘考虑，最好通过认真修改《个人所得税法》予以确定、完善和整合。