中国城市发展研究院院长严奉天： 城乡建设要“以人为本”

十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而城市和乡村作为实施区域协调发展战略和乡村振兴战略的重要落脚点，在发展建设时亦需解决这一矛盾。

“人是城市和乡村发展的受益主体，只有以人为本，才能真正实现美好生活的愿景。”对此，中国城市发展研究院院长严奉天在接受《中国经营报》记者专访时表示。

城镇发展新时代

改革开放以来，随着社会经济的发展，大量农村人口向城市转移，甚至呈现出爆发式局面。从1996年起，农村的人口首次出现连续负增长，城市人口比重开始快速增加，城镇化水平也随之不断提高。

“目前，我国的城镇化正处于由速度向质量发展的重要阶段，也是承前启后的第二阶段。”严奉天指出，对于后发追赶型经济体而言，这个阶段一般用时更短、推进更快，既是矛盾的凸显期，往往也具备解决各种矛盾的物质条件。所以，此时也是应对挑战的关键期。

在严奉天看来，我国城镇化发展存在的问题，一是发展水平的区域差异，二是发展质量的差距。前者是指城镇化水平总体呈梯次变化，具有鲜明的地带性特征，基本形成东高西低的格局；后者主要体现在城镇化效率尤其是要素利用效率低，以及常住人口与户籍人口的城镇化差距上。总体而言，就是城镇的空间布局与资源环境承载能力不相适应。

十九大报告提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。严奉天分析称，对于这些问题，城镇化发展未来将着力落实两大推手：一是将城市群作为城镇化的主要载体，并从东部逐步向中西部地区推进；二是不断增强小城镇的城镇功能，成为吸纳农业剩余人口转移的重要支撑。通过推进城市群这一战略发展模式，以大带小，实现大中小城市和小城镇的协调发展，提升城镇化的集聚效应和规模效应。

2017年9月29日，国务院批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，提出深入推进京津冀协同发展，建设以首都为核心的世界级城市群。此外，粤港澳大湾区也上升为国家战略，接力珠三角地方规划，“9+2”城市群优势互补，定位国际一流湾区和世界级城市群。

“以前各个城市基本上都是各自为战，产业同质化严重，造成了产能过剩和资源浪费。而现在国家层面把制度设计好，把平台搭建好，以城市群的形态参与国际竞争，才能构成良性的发展态势。”严奉天指出，区域协调发展战略就是这个“平台”。

懂得“舍与得”

“城市规划要有自身的定位，不是把所有产业都做齐了才是大城市。”严奉天认为，在区域协调发展中，城市作为落实主体，规划时要懂得“舍与得”，而最新出台的北京规划就是未来城市发展的样本。

根据规划，疏解非首都功能，其着眼点是京津冀协同发展，目标是将北京建设成为一个经济结构和空间结构优化合理、内涵集约发展的大国首都，将京津冀地区建设成为以首都为核心的世界级城市群。

严奉天表示，疏解非首都功能，不是只把北京不想要的转出去，或者把北京不想转的留下来。而是要明确“舍”去与建设大国首都这个定位不相符合的功能，明确哪些功能是服务京津冀乃至更大区域但是可以不必要放在北京的。

从区域角度而言，严奉天认为，北京新版总规与以往规划的最大不同，就是不再囿于北京市域范围，而是上升到落实国家发展战略的高度，立足京津冀，规划大首都。总规专门划出了京津冀协同发展的一个章节，这本身就是一个明证。北京将进一步加强与天津市、河北省的协作，采取差异化战略，积极推动区域产业分工和共同发展，建设区域产业协作体系；积极参与和配合京津冀地区战略规划的编制工作，探索区域协调政策与机制。这些举措与思路都有助于加速建立大中小城市协调发展、各类城市分工有序的网络化城镇体系，实质提升京津冀内部协同发展的一体化程度。

“但是，必须认清疏解非首都核心功能是一个长期的过程，不能一蹴而就。”严奉天指出，北京在疏解过程中也存在一些“一刀切”的现象，没有充分考虑到这些功能中有很多是为北京居民服务的，在疏解的同时影响了本地居民的生活品质。

在严奉天看来，城市发展要以人为本，在城市治理过程中需要遵循经济社会发展的客观规律，发挥政府顶层设计、引导实施的推力作用，有效运用市场的利益诱导机制，坚持政府与市场双手发力，协调各方利益关系，让广大人民群众切实感受到疏解与提升带来的好处。

乡村建设要有“嚼头”