土地财政：如不能取消则必须规范

截至５月初,今年全国50个重点城市土地出让收入合计为7645.3亿元,与2016年同期不到5000亿元的水平相比，上涨53.3%。媒体用“暴增”二字形容今年的增长。国新办5月5日举行国务院政策例行吹风会上，国土部规划司司长庄少勤表示，国土部反对投机炒作土地，也不希望地方发展依赖土地财政。

土地出让收入是近二十年来地方政府最大宗的收入。下面几个数字可以看出土地出让收入到底有多么丰厚。2013年，全国土地出让收入41250亿元，2014年42606亿元，2015年32547亿元，2016年37457亿元。虽然2015年和2016年比起2013年和2014年有所下降，但3万多亿元的体量仍然是非常惊人的。我们可以将土地出让收入与一些主体税种做一个对比。目前，增值税是我国最大的税种，它由原来的营业税和增值税合并而成。2016年这个最大税种的收入是40712亿元。这就是说，前几年的土地出让收入，大于我国任何单个税种的总收入，2016年的土地出让收入虽然有所降低，小于当年增值税的总收入，但仍然远大于第二大税种的企业所得税（当年企业所得税是28850亿元）。土地出让收入已经成为地方政府最重要的财源，地方政府对土地财政的依赖非常严重，离开土地收入，地方政府将无法运作。

地方政府为什么对土地财政如此情有独钟？社会上有收入压力说与投资冲动说。目前最流行的看法是，地方政府由于收入压力巨大，不得不卖力出卖土地取得收入以履行地方政府的支出责任。但有学者经过认真对比研究，认为地方对土地财政的依赖，并不是地方政府收入压力造成的。财政收入永远是一种稀缺资源，永远不可能非常宽裕，地方政府存在收入不足的压力，本来是正常现象。但是，地方政府热衷于卖地，从中取得的收入并没有用于地方政府最为重要的支出领域如为当地居民提供基本公共服务，而是投入到地方的基础设施建设上（范子英：《土地财政的根源：财政压力还是投资冲动》）。

虽然土地出让收入主要不是用于地方政府负有最直接支出责任的公共服务领域，但现实地看，土地财政短期内是无法取消的。由于土地财政带来一系列问题，人们提出各种替代性的选项，期望以此换取地方政府放弃对土地财政的依赖。这些建议包括给地方更多财权，将消费税划归地方，以及开征房地产税等，但实际上皆不可行。

原因在于，土地财政带来的收入实在太多。因为太多，任何一项替代性选择都起不到替代的作用。有人建议对某些中央和地方共享的税种如增值税，提高地方的分享比例，但这不可能弥补每年至少４万亿元的巨大缺口；有人建议将消费税交给地方，现在国内消费税总量也是１万亿元的体量，全交给地方，也与４万亿元的土地收入相差甚远，不可能代替土地收入。人们更多的建议则是开征房地产税。近几年土地收入有所下降的情况下，开征房地产税以弥补土地出让收入的缺口，一度甚嚣尘上，但也不可行。如果开征房地产税后完全停止征收土地出让金，那问题是，怎么可能想象房地产税能够每年带来４万亿元的收入以取代土地出让金？如果一面继续征收土地出让金，一面开征房地产税作为补充，那可能的结果是，房地产税开征了，但是土地出让金仍然保持高收入，地方政府从土地中得到的收入更多了，对土地财政的依赖反而更为严重。

所以，现实地看，目前无法完全让地方政府与土地财政断奶。目前紧要而务实的做法，是如何规范和约束土地财政，使土地财政能够尽最大可能地造福地方百姓。土地出让金数额巨大，但是其支出并不公开透明。各地天价般的资金到底去向如何，地方公众毫不知情。人们大致能够看到的是，城市越来越气派，政府的手笔越来越大，出手越来越阔绰，比如一些豪华公共设施，包括各地的所谓行政中心之类，往往豪华壮丽，让人叹为观止。这些公共建筑的资金来源，往往就是土地出让收入。因为不公开透明，缺乏监督问责，土地出让金的使用效率也非常不尽如人意，奢侈浪费、贪污腐败、豆腐渣工程是人们司空见惯的事。所以，应该增加土地出让金的公开透明度，使土地财政的运作更具可监督性和可问责性。如果地方公众倾毕生财力通过买房而贡献给地方政府的土地出让金，其支出完全不被地方居民知情，不受地方居民的监督问责，也不为地方公众的利益服务，那么，土地财政就完全失去了合理性。

各地的土地出让金的主要支出方向，是用在建设领域，而不是用于与民生关系更为紧密的教育医疗社保等一般公共财政领域。这显然是土地出让金支出范围的严重偏差和失范。2011年中央政府强烈要求地方政府将土地出让净收益的10％用于保障房建设，但地方政府的积极性不高，落实情况并不好。所以，对土地出让金的使用方向不但应该设定硬性规定，而且必须要严格监督落实。

土地出让金的暴增，伴随的是城市房价的上涨，因为土地出让金必然要作为成本传导到房价，最终由买主承担。由此可见，要保持城市住房价格基本稳定而不是不断上涨，与其限制需求、限制购买，不如控制土地价格。调控房价，就应该对城市土地价格进行调控，限制土地价格无度上涨。