人口城镇化与土地城镇化有何差异

【中国经营网综合报道】根据去年9月发布的《广东省统计年鉴》发现，2014年广东21个地级市中，深圳人口城镇化率最高，达到100%，也就是说，整个深圳所有常住人口均为城镇人口。佛山位居第二，达到94 .89%。而排第三、第四的东莞、中山两市也接近90%。居于第六位的广州稍低，但也达到85.43%。

不过，对于深圳百分之百的城镇化，学界并不买账。因为早在2004年，深圳就完成“村改居”，户籍居民全部“农转非”，土地全归转为国有，深圳由此成为全国第一个没有农村行政建制没有农村社会体制的城市。

暨南大学公共管理学院教授胡刚认为，深圳属于特例。虽然户籍人口全部是非农业人口，但是有的市民仍然从事农业工作，而非户籍人口虽在当地工作生活，但难以享受到与户籍人口同等的公共服务和政策待遇。因此，这样的百分之百城镇化并没有意义。

胡刚还指出，即使从全省来看，城市化水平也有高下之分。因县城和省会城市的资源、基础设施差异大，生活质量也千差万别。如果把两个地方的城镇人口都等质列入城镇化率计算，也不能反映城镇化具体发展情况。

据南方都市报报道，多年以来，城镇化率(即城镇常住人口占该区域总人口的比例)一直是衡量各地城镇化水平的唯一标准。但城市公共服务对所有城市的人口并非一视同仁，医疗、教育、社保等诸多资源并未向外来人口敞开大门，他们虽生活在城市，却不能享受城市户籍人口同等的公共服务，人口城镇化并未实现真正的市民化。

对此，中山大学地理与规划学院教授袁奇峰表示，人口城镇化只是城镇化程度的测度指标，城镇化的质量的高低要以医疗、社保等公共服务水平来衡量。国家统计局提出2020年基本建成城镇化统计指标体系，其中就有充分利用城镇社区基础设施基本情况、城镇常住人口享受公共服务情况、城镇常住人口产业结构情况等指标。

今年1月1日起全国范围内实施的《居住证暂行条例》，使得2.53亿中国流动人群向稳定市民迈出一大步。但实际情况却不容乐观。据悉，深圳早在半年前就开始施行居住证制度，规定办理居住证需在特区有合法稳定的居所及在特区有合法稳定的职业，并要求办理居住登记之日起连续居住满12个月、在特区参加社保连续满12个月。这实际上已将很多“深漂”拒之门外。

而广州在这方面动作相对比较快。日前，广州市政府就审议并原则通过《广州市来 穗 人 员 融 合 行 动 计 划(2016-2020年)》，计划用5年时间，加快推进来穗人员在文化、经济、政治、生活等领域全方位融入广州社会，到2020年，实现符合条件的非户籍人口子女接受9年义务教育和当地学生享受同等待遇等若干目标;来穗务工人员养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险基本实现全覆盖;全面实现省内、泛珠三角地区就医即时结算，形成异地就医协作体系。

但外来人口要实现真正的市民化还有很长的路要走。暨南大学公共管理学院教授胡刚表示，全国居住证制度及广州的“融合计划”，都只放开了户籍居民含金量不那么高的公共权利。比如小学学位，广州整体学位并不紧张，好的学校才会挤破头。但如异地高考这类含金量高的权利，则难以实现全面均等化。

此外，胡刚还指出，政府主导的城镇化发展过快，配套措施就容易跟不上。城市规划不科学容易滋生城市安全、环境问题。改革开放三十多年来，政府虽然在管理上做了很多调整，但仍不能适应现在的发展速度。好比“九龙治水”(编者注：黄历中用“九龙治水”预测来年的天气雨水很少。原意指多条龙治水，结果没有龙去管行云布雨之事)，政府部门职能有的地方交叉重叠，有的地方空白没人管。后来执法权都收归城市管理局，结果矛盾都集中到城管这里了。对于城市发展中出现的新因素，政府管理也出现乏力。又如广场舞大妈，城市规划没有考虑到大妈们的场地需求，结果只能在住宅区附近跳舞，新矛盾又出现了。

“现在的城市公共服务，主要都是按照户籍人口规划的，缺口很大。”胡刚表示，现在路也堵了，饭店、医院都是人。广州提出管理人口概念，即常住人口加上流动人口。通常流动人口是城市总人口的30%左右。出差、旅游的流动人口对于城市的公共服务要求更高，打的、吃饭、住宿、购物，消费也更高，对城市经济的拉动作用明显。城市道路要修多宽，警力要配备多少，都需要考虑整个管理人口的数量。

实际上，新型城市化实际上是以人为本的城市化。

据胡刚介绍，国家实行分税制改革后，很大一部分税收收入划入国税上交中央国库，地税收入要维持政府运行，即所谓的“吃饭财政”，卖地收入占了地方财政收入的大头，成为地方政府搞建设的主要资金来源。这时候房地产又刚刚兴起，政府就通过征收土地再出让给房地产开发商，收入用于基础设施建设。“所以很多年来中国城市化其实是土地的城市化。”

土地城市化不具有可持续性。原来土地财政的运行模式就像珠江新城一样，政府卖地以后建地铁，附近土地升值，再卖地建其他基础设施，带动房产升值。但这样循环下去房价肯定越来越高，很少有人买得起。就会出现“鬼城”、“空城”，城市也难以持续发展。

广东省社科院教授丁力曾指出，以人为本的城市化则是对土地城市化的否定，是让市场起决定性作用而不是由政府大包大揽，以工业化为推动力而不是炒作土地导致经济泡沫化，以人口城镇化为重点而不是中心城区的高楼大厦集聚。

从全省来看，城市化水平也有高下之分。县城和省会城市的资源、基础设施差异大，造成生活质量千差万别。如果把两个地方的城镇人口都等质列入城镇化率计算，并不能反映城镇化具体发展情况。

外来人口要实现真正的市民化还有很长的路要走。无论是全国居住证制度还是广州的“融合计划”，都只放开了户籍居民含金量不那么高的公共权利。比如小学学位，广州整体学位并不紧张，好的学校才会挤破头。但如异地高考这类含金量高的权利，则难以实现全面均等化。