来源：科创板日报 作者：陈梦婕

近日，山东某城投集团发生大案！据证监会披露，该城投集团竟然为发企业债，伪造国开发展基金、国开行等多机构印章……

对此，接受创投日报记者采访的律师认为，用假章一方面除了说明了上述违法事实成本低之外，另外一方面也暴露出当事公司的内控隐忧。

不召开董事会和股东会就报送会议

创投日报记者查询证监会信息披露文件显示，此次涉事的是山东高密市国有资产经营投资有限公司(下称“高密投资”)，其暴露了多起违法事实。

2017年9月，高密投资启动申报发行城市停车场建设专项债券事项，项目名称为“2017年高密市国有资产经营投资有限公司城市停车场建设专项债券”(以下简称“19高密债”)。

“19高密债”申报文件显示，2018年1月5日，高密投资董事会同意发行金额不超过人民币18亿元的企业债券；2018年1月8日，高密投资股东会同意公司发行金额不超过人民币18亿元的企业债券，并授权董事会全权办理。

不过，根据披露，上述董事会和股东会均并未实际召开。

这意味着高密投资在未召开股东会的情况下制作了《高密市国有资产经营投资有限公司股东会决议》，在请示高密市国有资产管理办公室后加盖大股东公章，同时高密投资员工、“19高密债”项目经办人刘向前，在未经高密投资第二大股东国开发展基金有限公司同意的情况下，加盖了字样为“国家发展基金有限公司”的虚假印章。

欲用萝卜章取得审核通过

后来的事情更是让人瞠目结舌，经办人刘向前多次使用假章，上报材料。

2019年，在高密投资首次报送至山东省发改委的申报文件中，刘向前制作了《关于高密市国有资产经营投资有限公司平台风险定性为全覆盖的说明》(高国投字〔2019〕7号，落款日期2019年1月30日，以下简称《全覆盖说明一》)并加盖了字样为“国家发展银行股份有限公司山东省分行客户四处”、“华厦银行股份有限公司维坊分行”、“日照银行股份有限公司维坊分行”的虚假印章。

在山东省发改委反馈关于更新财务数据的意见后，刘向前重新制作了一份《关于高密市国有资产经营投资有限公司平台风险定性为全覆盖的说明》(高国投字〔2019〕9号，落款日期2019年5月28日，以下简称《全覆盖说明二》)，并直接用《全覆盖说明一》使用的虚假盖章页作为新的文件盖章页予以替换……

与此同时，在审核人员电话问询《关注类贷款的说明》所使用印章事宜时，刘向前和时任高密投资董事长、总经理的王鹏还反馈系“文件拿错了”，而王鹏等人协调国家开发银行山东省分行重新出具文件并提交。

最终，中国证监会认为，在上述“19高密债”申报过程中，高密投资向有关部门报送的证券发行申请文件中存在多份虚假文件。2019年11月7日，高密投资终止本次债券发行。

违反多项证券法规

面对上述行为，中国证监会认为，相关人员违反了2005年《证券法》第二十条的规定，构成2005年《证券法》第一百九十三条第二款所述的违法行为。

鹿治理，作为时任高密投资董事长、总经理，2019年8月离任后作为华荣实业董事长仍然实际履行对高密投资的管理职责，在明知股东会并未实际召开的情况下任由公司制作《股东会决议》，并将该文件作为申报材料向各级发改部门报送；未能勤勉尽责地做好对下属部门、“19高密债”申报发行项目以及对申报文件的审核把关工作，导致“19高密债”发行申请文件存在虚假记载，是“19高密债”发行申请文件存在虚假记载行为的直接负责的主管人员。

王鹏，时任华荣实业业务发展部负责人，2019年8月后任高密投资董事长、总经理，职责范围包括高密投资申报发行“19高密债”，在明知股东会并未实际召开的情况下仍任由部门工作人员刘向前制作《股东会决议》，并将该文件作为申报材料向各级发改部门报送；未能勤勉尽责地做好对部门员工的管理、对申报文件的审核把关工作，导致“19高密债”发行申请文件存在虚假记载，是“19高密债”发行申请文件存在虚假记载行为的其他直接责任人员。

刘向前，作为“19高密债”项目的具体经办人，实施了伪造印章、出具并报送相关虚假文件的行为，是“19高密债”发行申请文件存在虚假记载行为的其他直接责任人员。

根据当事人违法行为的事实、性质、情节与社会危害程度，依据2005年《证券法》第一百九十三条第二款，中国证监会决定：

一、对高密市国有资产经营投资有限公司责令改正，给予警告，并处以60万元罚款；

二、对鹿治理、王鹏、刘向前给予警告，并分别处以30万元罚款。

律师观点：违法成本太低

尽管证监会对上述涉事人员给予了行政处罚，但试图用假章套取贷款的做法，显然已经触及了法律底线。

上正恒泰律所杨如意律师在接受创投日报记者采访时表示，在法律上，发债一般需要主管部门批准以及发行人内部的决议授权。“若是董事会、股东会没有召开却形成了发债的决议文件，决议效力是严重存疑的。而所谓‘国家发展基金有限公司’的假印章，如果根本不存在这样的公司主体，盖有该等印章的文件用于相关审批或发行，显然构成虚假陈述和欺诈行为。”

在杨如意看来，这些假章的使用，首先涉嫌伪造印章的治安违法行为，其次使用假印章制作用于发债申请，则涉嫌虚假陈述、欺诈发行等证券违法行为。《刑法修正案十一》将实施、指使他人实施欺诈发行、信息披露造假、以及隐瞒相关事项披露虚假信息等行为，都纳入刑法规制范围。因此，上述行为可能涉嫌治安、证券以及刑事等多重违法。

根据《中华人民共和国刑法》第二百八十条，伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺、毁灭国家机关的公文、证件、印章的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利;情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。

伪造公司、企业、事业单位、人民团体的印章的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。

同时，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条，有下列行为之一的，可处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款;情节较轻的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。

其中，就有“伪造、变造或者买卖国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件、印章”这一事项。

在此背景下，杨如意认为，高密投资此次欲套取18亿贷款的事件，明显涉嫌违法甚至犯罪的低级操作，“这一方面说明发行人本身的内控、信披制度形同虚设，另一方面说明发行人的内部从业人员缺乏对制度和法律的敬畏之心。”

杨如意表示，如果发行过程有中介服务机构参与，也说明相关中介机构的从业人员没有严格履行法定职责，没有勤勉尽责地对发行人提供的文件和事实进行核查验证，未做好资本市场“看门人”的角色，如果中介存在帮助伪造或者在出具证明文件中存在重大失实的情况，也可能涉嫌刑事违法行为。