央地生态保护补偿机制加速铺开 仍有多个难点待解

作为世界上生物多样性最丰富的国家之一，近年来我国生态保护和修复体系逐步完备，其中生态补偿制度作为生态文明体制的“四梁八柱”之一，是生态文明建设的重要制度保障。近期中央多个部委密集发文，生态补偿制度在更多领域、更大范围加速铺开的政策信号集中释放。地方层面，河南、山东、贵州、天津等多地生态保护补偿机制方案也在加速落地，加大补偿力度、完善补偿机制、提升长效机制成为着力点。

业内专家表示，我国生态保护补偿机制在全面铺开过程中，仍面临着制度框架不完善、执行不到位等难点、痛点，未来还要进一步明晰产权制度，完善配套政策，进一步提升市场化水平。

生态补偿机制获政策力挺

生态补偿是指“以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策”。专家表示，当前我国已初步形成多元化生态补偿格局，补偿范围也逐渐由单领域补偿延伸至综合补偿。

近期生态补偿制度在更多领域、更大范围加速铺开的政策信号集中释放。6月2日国办发文表示，制定林业草原碳汇行动方案，深化集体林权制度改革，加快建立生态产品价值实现机制，完善生态补偿机制。5月21日中央深改委会议明确提出，要统筹运用好法律、行政、市场等手段，把生态保护补偿、生态损害赔偿、生态产品市场交易机制等有机结合起来，协同发力，有奖有惩，决不能边拿补偿边污染。国家发展改革委召开生态保护补偿工作部际联席会议强调，“十四五”时期应重点聚焦生态保护补偿立法工作，加强顶层设计和统筹谋划。生态环境部、财政部等部委日前联合出台《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，其中提到，“跨省流域横向生态补偿机制建设，以地方补偿为主，推动邻近省（区）加快建立起流域横向生态补偿机制。”

生态环境部部长黄润秋撰文指出，今年要完善市场化、多元化生态补偿，持续深入推进生态环境损害赔偿制度改革，让保护修复生态环境获得合理回报，让破坏生态环境付出相应代价。

江苏长江经济带研究院院长、首席专家成长春表示，实施生态保护补偿有助于调动各方积极性，对于实施主体功能区战略、促进区域协调发展、增强生态产品的生产和供给能力、促进生态扶贫和谋划绿富双赢，使“绿水青山”真正成为“金山银山”具有重要意义。

据获悉，发改委牵头研究制定的《生态保护补偿条例》将加速出台。生态环境部环境规划院管理与政策研究所副所长董战峰称，《生态保护补偿条例》将解决长期以来我国生态补偿领域缺乏法律依据问题，同时着力推进建立生态保护者和受益者之间公平合理、均衡有效的关系，把生态环境责任和经济责任联动起来，提高相关方开展生态环境保护的内在动力。

地方版方案持续落地

地方版生态保护补偿制度也在加速落地，包括流域、省际的生态补偿条例近期密集出台，加大补偿力度、完善补偿机制、提升长效机制成为着力点。

5月24日，河南、山东两省签订《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，根据协议，水质年均值在Ⅲ类基础上每改善一个水质类别，山东给予河南6000万元补偿资金；反之，河南给予山东6000万元补偿资金。这也是黄河流域第一份省际横向生态补偿协议。

贵州按照“保护者受益、利用者补偿、污染者受罚”的原则，制定出台《贵州省赤水河等流域生态保护补偿办法》，初步建立了涵盖5个试点县（市）在内的全省主要流域生态补偿长效机制。共同签署了《云南省、贵州省、四川省人民政府关于赤水河流域横向生态补偿协议》，明确云贵川三省按照1：5：4比例共同出资设立赤水河流域横向生态补偿资金。

天津市财政局会同天津市规划资源局修订《天津市湿地生态补偿办法》，“十四五”时期天津市财政将继续按照每亩500元标准，对天津市重要湿地自然保护区实施退耕还湿、退渔还湿工程流转的集体土地给予补偿。据初步测算，涉及相关区湿地流转集体土地21万亩，每年市财政将安排补偿专项资金约1亿元。

此前，新安江、九洲江、汀江-韩江、东江、引滦入津等流域都签署了上下游横向生态补偿协议；山东、天津、厦门等省市相继建立海洋生态补偿机制；山东、河南等地已开始探索环境空气质量生态补偿。

成长春表示，生态补偿是区域间利益调整和合理分配的重要政策工具，有助于推动解决区域间因分工不同带来的利益失衡问题，同时也有助于保障落后地区发展权利。

仍有多个难点待解

专家指出，我国生态保护补偿机制全面铺开的过程中，还有不少痛点和难点亟待解决。

成长春指出，生态补偿制度框架还需完善。“生态补偿涉及经济、生态、法学等多重领域，目前尚未形成统一、权威的概念，导致生态补偿定位不清晰，影响立法和制度构建工作。法律条文碎片化，现有生态补偿相关规定散落在各级资源单行法中，缺乏系统性和整体性。”他表示。

除政策本身仍待进一步完善外，董战峰指出，我国生态补偿政策也存在执行不到位的问题，如重点流域跨省横向上下游生态补偿标准缺乏规范和指导，主要还以协商沟通为主，难以就补偿协商达成一致，且这种协调往往耗时费力，交易成本较高。

中国财政科学研究院研究员王宏利建议，进一步完善生态补偿实施细则等配套政策。此外，生态补偿方面，需要加强规划，统筹生态补偿资金、城乡环境整治资金、节能环保资金等，强化对城乡环境特别是乡村环境的整治力度，推动生态修复工作。

董战峰建议，完善国家重点生态功能区转移支付制度，研究在国家重点生态功能区财政预算户头中设置生态环境保护账户，专项用于功能区的生态环境保护用途的可行性。

在补偿渠道方面，成长春建议既要提高现有财政生态补偿资金的市场化运作水平，推动生态补偿提质增效，又要注重拓宽市场化融资渠道，增大造血式补偿，技术和智力补偿的占比，从而推动生态产品永续供给。