落实三孩生育政策 重点是要加强配套政策改革

钟惟东 复旦大学国际关系与公共事务学院

5月31日中共中央政治局审议通过《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，会议指出进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。这是改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势的重要举措。生育政策的调整，既是世界各国人口发展规律的体现，也是我国处于“未富先老”发展阶段和民族复兴历史进程的需要。

生育政策调整是世界各国人口发展的共同趋势

人口发展有其客观发展规律，其中人口转变是人口发展中的重要规律之一。人口发展本质上是人口再生产。传统人口再生产的典型特征是高出生率、高死亡率、低自然增长率，而现代人口再生产的典型特征是低出生率、低死亡率和低自然增长率。而驱动人口转变的初期主要是死亡率下降发挥的作用，随后出生率下降在人口转变过程中发挥着越来越重要的作用。人口转变带来的直接后果是人口结构老龄化和人口再生产中的生育率下降趋势日益严重。

综观世界各发达国家，普遍都经历了人口转变过程，人口老龄化和生育率下降成为世界各国普遍存在的共同趋势。根据联合国统计司数据，2019年全球65岁及以上人口占比9.1%，其中北美、东亚、欧洲、大洋洲等区域65岁及以上人口平均分别为16.4%、12.9%、18.8%和12.5%；2015年欧洲、北美、东亚和澳洲（主要是澳大利亚和新西兰）等区域的平均总和生育率普遍都低于2，同期东欧南欧、东亚区域分别只有1.5、1.6，远远低于人口更替水平2.1。

为应对老龄化和扭转生育率下降趋势，调整生育政策或实施鼓励生育的政策成为世界各国政府的共同政策选项。如德国为未成年人家庭提供税收减免或儿童补贴，而且育儿期间的父母从法律上不会失去工作并国家提供灵活就业选择；日本对未满3岁的儿童采取统一补贴、3岁以上小学毕业前的儿童根据孩子多少采取差异化补贴的儿童补贴政策，对经济困难的高中生和大学生分别提供学杂费补贴和低息甚至无息贷款；韩国取消控制人口增长的“家族计划”人口政策，对新婚夫妇购房提供低息贷款帮助，为全职妈妈提供一年的生活补助津贴等。

当前是我国优化生育政策的最佳时机

首先，当前我国人口发展的现状是优化生育政策的客观现实基础。新中国成立后，我国开始人口转变。首先是死亡率的下降。根据统计年鉴数据，上个世纪70年代末至今，我国的人口死亡率长期保持在7‰上下，远远低于1949年我国死亡率为20‰。其次是生育率的下降。上个世纪70年代初，我国开始实施计划生育政策，生育率下降主要依靠行政约束和社会约束，本世纪初开始，生育率下降主要受社会观念转变和家庭自我约束的影响。生育率和死亡率的下降，导致我国人口老龄化趋势严重且出现少子化苗头。联合国将一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时定义为“老龄化社会”，比例超过14%为“老龄社会”。根据此标准，我国2000年已进入老龄化社会，第七次人口普查数据（七普数据）显示我国65岁及以上人口已占总人口13.5%，距离进入老龄社会只有一步之遥；七普数据显示我国总和生育率已降至1.3，处于非常低的生育率水平。

其次，老龄化和生育率下降将对国家和社会发展带来潜在危机是优化生育政策的根本原因。在老龄化日益严重趋势下，如果叠加少子化趋势，将导致人口增长乏力，人口萎缩长期来看将带来一系列国家安全问题，如国防安全、经济安全问题，甚至导致一个国家的衰败。牛津大学人口学家曾预测，如果韩国老龄化和少子化趋势不改变，将成为第一个因人口减少而从地球上消失的国家。

同时，老龄化和生育率下降对经济发展产生负面影响。人口老龄化意味着适龄劳动力减少，少子化意味着新增劳动力减少，经济学理论表明劳动力供给减少将导致经济发展减缓。众多经济研究也表明，我国人口红利即将消失或已经消失。近年来，我国多地出现民工荒，很多专家认为刘易斯观点已现。随着未来我国进入老龄社会以及超老龄社会，劳动力供给与需求的矛盾将日益严重。

再者，当前是我国婚姻观念、生育观念的重要转变时期。推迟结婚年龄和生育年龄日益成为年轻人的潮流，同时少生育甚至不生育的社会观念在部分年轻人群体中盛行。随着消费社会的形成，这些观念有进一步固化的可能，表现在人口再生产上就是生育率的持续下降和少子化苗头的出现。当不生育观念根深蒂固，要提高生育率就更难了。地理位置相近、社会人文相似的日本和韩国就是典型例证，日本已进入低欲望社会，而韩国生育率处于全球最低，两国实施鼓励性的生育政策都难以逆转趋势。因此，我国及时开放三孩生育政策，对扭转社会生育观念也具有积极作用。

依法组织落实三孩生育政策 需加强配套政策改革

生育政策调整是面向未来、具有前瞻性的政策变迁，涉及国家和社会的长远发展。实施三孩生育政策，对我国未来人口年龄结构改善、性别结构优化、劳动力供给增加、经济持续发展以及国家安全和社会稳定都有非常积极的作用。

自国家发布三孩生育政策以来，生育三个孩子问题受到人民群众的广泛热议。但热议的重点并不是生育政策本身，而是从家庭微观层面讨论如何才能一对夫妻生育三个子女的问题，本质上还是如何落实三孩生育政策问题。家庭生育决策不仅仅受人口政策影响，还受到婚姻生育观念、就业和经济状况、养育和教育成本等多种因素的影响，其中能否保持持续的经济收入、便利的儿童托育和孩子受教育问题是推动夫妻决定是否生育多孩的三个关键因素。因此，落实三孩生育政策重点是加强有利于推动夫妻生育决策的配套政策改革。

首先是女性就业受合法保护。生育多孩将导致育龄女性在就业市场歧视性增加，可尝试建立对生育二孩或三孩的女性在孕期和哺乳期的工资收入实行财政补贴和雇主共同分担机制，以减少就业市场对女性就业的挤压。同时对生育有二孩或三孩的男性给予一定的就业保护。

其次是要推进托育市场发展，公立托育机构不足的情况下，积极引导社会资本进入托育市场，并将托育作为准公共产品，实行政府定价及部分财政补贴，以解决生育多孩家庭的托育后顾之忧。

再者，在现行义务教育制度基础上，进一步推进教育资源均等化，避免因竞争优质教育资源导致夫妻对生育多孩望而却步。同时推进相关的教育改革，提供有利于生育的教育环境。最后，还可以探索建立有利于促进生育率水平提高的财政补贴和税收优惠政策等。（责任编辑：王鑫）