“十四五”开局之年，户籍制度改革的方向再次得到明确。

国家发展改革委近日印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，其中提出，促进农业转移人口有序有效融入城市，协同推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖，提高农业转移人口市民化质量。

同时，文件再次明确，城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策，实行积分落户政策的城市确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

针对相关问题，时代周报记者近日专访了中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员孙文凯。他指出，现阶段户籍制度改革的重点在于“存量优先”，有望使大约两亿农民工从农村户籍变成城市户籍。

孙文凯认为，户籍制度改革最直接效果是提高消费——大约能使居民消费占GDP的比率提高1％左右，从而使GDP增速提高0.5至0.6个百分点。

至于城市新增落户人口将如何影响房地产市场，孙文凯认为，政府应该在放开城市户口的同时更加积极地增加公共福利性住房的供应。这样既不会增加城市房价上涨的压力，也能增强流动人口落户城市的意愿。

放开户籍限制可使GDP增速提高约0.5％

时代周报：户籍制度改革近年来正在取得进展，中央政策层面都有哪些推动举措？以往因户籍制度引起的城乡公共服务差异是否开始缩小？

孙文凯：2012年国务院就发布了户籍改革指导意见，从2014年开始大力推动实施并出台具体政策。据了解，有些省份、城市从2013年就开始改革，2014年往后，全国绝大多数省市都在大力放开落户条件。

2019年，国务院下发的相关文件提出了“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制”。今年这些政策目标再次得到明确。

在这一过程中，与户籍相关联的城乡公共服务、福利差异正在弱化。我们2017年在宁波调研时发现，当地原来有33项福利存在城乡差别，改革后已基本统一了。而中部地区的省份至少一半以上的福利也已经实现城乡一体化了，近几年还在进一步推进。居住证的推广也使得农民工在城市可以享受相当大部分的市民福利。

与此同时，北京等一线城市与户籍相关联的福利差异也弱化很多。比如，凭借居住证可以申请入学、购房以及公租房。只要满足一定条件，相关福利放开的力度还是很大的。

时代周报：当前户籍改革能带来多大的政策红利？对经济增长的好处是否可以量化？

孙文凯：中央政策方针是“存量优先”，也就是以存量农民工为户籍改革的主体。目前流动人口大概80％以上是农民工，20％是城际流动人口。以大约2.4亿流动人口规模估算，存量农民工接近2亿人。

如果能改变这些农民工的户口身份，经济效益是比较大的。从农村户籍变成城市户籍，这种身份、意识的改变，相应地会带来经济行为的改变。

最直接的效果是提高消费。当前居民消费占GDP比率大约是50％多一点。我们估算过，放开户籍限制大约能使这一比率提高1％左右，这样GDP增速就可以提高0.5至0.6个百分点。但这些数字很难精确估算，因为当中有部分人暂时还不愿落户。

买不起房就不愿在城市落户

时代周报：前两年出现过城市竞争性“抢人”的情况，特别是针对高校毕业生群体。但也有人认为，这种做法无形之中设置了落户的学历门槛，对农民工有失公平。接下来的改革如何避免类似问题？

孙文凯：按照“存量优先”的思想，这种做法就不利于解决农民工落户问题。所以近几年都在反复强调，要尽量以缴纳社保的年数和实际居住年数为主要落户（或积分落户）标准。

但另一方面，现实情况中农民工的社保缴费率确实不高，这对他们落户城市不是很有利，所以实际上在这方面还有很大的改进空间。

而推进农民进城落户的过程中还存在农民落户意愿不强的问题。我们2017年的一项调研发现，有大约60％的农民不愿落户城市，这一比例一直没有显著提高，主要因为在很多城市只要成为常住人口，获取居住证后就能享受到与户籍人口大致相同的福利。同时，农村耕地、宅基地等资产仍有待进一步确权，农民不愿轻易放弃农村户口。因此要推动农民进城落户，还要进一步改革农村产权制度。但新生代农民工更愿意落户，他们相对而言不是很重视这些资产。

时代周报：针对高校毕业生群体，户籍对城市间人才流动产生了怎样的影响？

孙文凯：各地在抢人的时候采用各种办法，典型的是户口、住房、就业补贴。但是想要留人，还需要能让人才在城市找到满意的工作以及良好的生活氛围等因素。很多高校毕业生即使在一线城市拿不到户口，也仍会选择去这些城市，主要还是因为有更好的工作机会。

我们此前针对北京部分高校的调研显示，毕业后选择离开的主要是那些拿不到户口的毕业生。这种结果未必是最优结果，如果没有户籍制度这个门槛的话，人才会按照市场原则、最有效率地来决定去留。而户口可能导致部分原本可以留下的人才流失，虽然会让人才下沉到二线及以下城市，但这不是最优的市场结果。

时代周报：从城市管理和发展的角度来看，户籍改革尤其是一线城市户籍制度改革在过去很长时间里推进缓慢，主要有哪些原因？

孙文凯：目前北京、上海、深圳、广州都设有一些人口总量限制指标，这可能是因为人口大量涌入会带来财政资金压力，城市当局管理更大城市的经验也不足。

早在2003年的时候，郑州曾大幅放开户口限制。结果是郑州市内比较好的学校爆满，原本30人一个班需要分配100人。相关政策第二年便被叫停。

所以很多人在强调“落户成本”。有学者测算认为，一个农民工落户会给当地财政带来约10万元的成本。尽管这些测算大都非常粗糙，但至少表明新增落户是会带来财政支出压力的。

此外，我认为中国城市群建设、优化大城市管理方面的经验仍有不足。尤其是城市群内存在的行政区划障碍，限制了户籍人口在地区内更自由的流动。

时代周报：在这一阶段的户籍改革当中，有哪些城市经济发展受益会比较明显？

孙文凯：户籍改革对当地发展促进作用最明显的，是那些吸引人口流入的城市。对于一些人口流出城市来说，户籍改革对当地发展的推动作用较小。比如，哈尔滨很早就大幅放宽了落户限制，但是当地人口还是持续流出。

时代周报：户籍制度改革进一步推进，会给房地产市场带来怎样的潜在影响？

孙文凯：房地产市场的情况主要取决于人口是否真正增加。

一方面，很多时候影响流动人口最终落户意愿的重要因素是有没有房产。如果他们在一个城市买不起房子，很可能就不愿意在当地落户，将来甚至还可能回流农村。

另一方面，随着当前户籍改革的推进，城市常住人口所能享受的福利政策也在放开，其中包括公租房等福利性住房政策对他们的覆盖。

这需要通过行政手段，由政府更积极地提供这类住房。这样做的好处是既不会增加城市房价上涨的压力，也能通过解决流动人口住房问题，增强其落户意愿。

如果只是放开户口限制，而不去增加类似的福利性住房供应，那么新增落户人口较多的城市可能会面临较大的房价上涨压力，或者由于新增人口难以购房而不愿落户从而达不到政策目的。