党的十九大报告特别强调了加快生态文明体制改革，建设美丽中国的新发展目标，突出了能源生产和消费革命是推动绿色发展，建设美丽中国的核心环节。加快电力行业绿色转型是促进我国能源转型的关键，多年来，电力行业在绿色低碳转型中，取得了突出成绩，但在高质量发展主旋律的新形势和新要求下，也面临新的挑战。

绿色低碳转型步伐加快

改革开放40年来，尤其是近10年来，中国电力工业发生了巨大变化，电力在为国民经济发展和满足人民美好生活需要提供了有力支撑的同时，不断践行绿色低碳转型。

1.发电清洁低碳趋势明显。改革开放40年，全国全口径发电装机容量增长了30倍，其中非化石能源发电装机容量增长了67倍，目前占总发电规模的比重为38.8%，非化石能源发电装机总量及在建规模均居世界首位。

2.电网资源配置能力加强。截至2017年底，全国电网220千伏及以上输电线路回路长度、公用变电设备容量分别为68.8万千米和37.3亿千伏安，分别是改革开放初期的30倍和149倍，资源得到更大范围优化配置。

3.电力消费呈现绿色趋势。在国家产业结构升级、节能降耗等政策的带动下，单位GDP电耗降至803千瓦时/万元，比2012年下降近10%，改革开放40年，全社会用电量增长了24倍，有力支撑GDP 200多倍的增长。

4.电力环保贡献大力提升。目前，我国单位供电标准煤耗继续保持世界先进水平。单位火电发电量常规大气污染物排放量处于世界先进水平。电力行业碳排放控制水平显著提升，碳排放强度持续下降，为中国和全球环境保护事业作出了重大贡献。

新形势和新任务

十九大报告将推进能源生产与消费革命列入建设美丽中国范畴，这对能源和电力发展提出了新使命和新要求，特别是促进电力高质量发展方面，提出了新的任务。

电力行业面临调结构和降杠杆的两难选择

当前，电力行业尤其是发电企业正处于新旧动能转换期，对转型升级、绿色低碳和创新发展的要求极为迫切。一方面，绿色低碳发展、煤电机组升级改造以及能源转型，都需要大量资本性支出;但另一方面，严控投资规模、确保完成降杠杆任务也是硬约束。

2002年厂网分家以来，发电企业为满足经济社会发展需要，在国家资本金投入有限的情况下，高负债推动电源建设，再加上煤价上涨等因素，整个行业普遍积累不足，负债率偏高。如何处理好降杠杆和调结构之间的关系，将是发电行业面临的重大难题。

可再生能源发展面临多重瓶颈

近年来，国家不断加大政策支持力度，有力推动了清洁能源特别是可再生能源的持续快速发展。截至2017年底，我国水电、风电、光伏发电装机总量以及核电在建规模均居世界第一，成就巨大。但同时，当前可再生能源发展的外部环境也有待进一步优化：

1.消纳问题依然突出。2017年全国“三弃”虽有所缓解，但是弃电量仍达1007亿千瓦时，可再生能源消纳任务长期而艰巨。

2.可再生能源补贴欠费问题日益突出，资金缺口不断扩大。到2017年底，我国新能源补贴未到位资金已达1000亿元，成为制约企业和行业发展的突出问题。

3.可再生能源发展政策调整需要统筹考虑。可再生能源发展对政策的敏感性很强，而政策的短期调整，往往对整个行业都带来很大影响。

4.从开发来看，存在部分地方政府对新能源开发“捆绑”条件，无形之中推高了开发成本，不少企业大量涌入新能源开发，其中较大一部分属于“占资源”性质，优质项目“捂而不开”“待价而沽”，得不到有效开发利用，造成了社会资源浪费。

煤电行业清洁可持续发展任务艰巨

我国煤电发电量占全国发电量的65%，长期以来在电力系统中承担电力安全稳定供应、应急调峰、集中供热等基础性作用。未来二三十年内，煤电在清洁发展的基础上，仍将继续发挥基础性和灵活性电源作用，仍是未来电力系统提供电力、电量的主体能源形式。

但受电力需求放缓、煤价上涨、市场交易电量不断扩大等“多重挤压”，我国煤电利用小时连年下降，煤电全行业亏损面不断加大，据中国电力联合会调研和测算，目前煤电行业利润率仅为0.3%,部分企业集团煤电和供热板块持续亏损，环保成本和投入难以通过电价和热价疏导，保障煤电行业清洁可持续发展的能力减弱。

电力绿色消费水平有待进一步提高

目前，我国仍处于工业化中后期阶段，电力行业在较长时期内还将保持中高速发展。截至2017年底，我国发电装机已达17.8亿千瓦，全国全社会用电量6.3万亿千瓦时，人均用电量4538千瓦时，人均生活用电量625千瓦时，但人均指标不及欧美等工业化发达国家的一半，仍有较大增长空间。但对于以煤为主的我国能源结构和资源禀赋而言，需要科学推进电力绿色低碳发展。

首先，低碳和控碳与控煤的认识不统一，通过单纯控制煤炭的使用、控制煤电的发展，还是全行业低碳发展来达到绿色减碳目标存在争论。其次，“以气代煤”和“以电代煤”等清洁替代成本高，电能替代也存在改造成本高、需要电网扩容改造、价格竞争力不强等问题。再次，需求侧响应、综合节能服务等市场机制需要完善，但是需求侧响应市场潜力挖掘，缺乏有力的激励政策和资金支持，市场运行机制还有待完善。

相关建议

电力绿色低碳转型是推进能源生产与消费革命的关键，是构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系的重点，更是服务美丽中国建设的具体举措。在新形势下，要以提高电力发展质量和效益为中心，持续推进电力绿色低碳发展。

统筹推进行业可持续、高质量发展

1.充分认识能源与电力转型的长期性、艰巨性和复杂性，协调好绿色低碳转型与降杆之间的关系，盘活存量、优化增量，坚定绿色低碳发展道路，大力发展可再生能源。

2.进一步加大水电开发建设扶持力度，对具有重要战略意义的大型水电资源开发，给予财税政策和资金支持，合理确定电价，有效疏导成本。

3.采用交易或等量置换，统筹安排建设等容量超低排放燃煤机组;对燃气机组探索实行两部制电价，充分发挥燃机清洁环保、快速调峰的优势;探索构建专业化管理、多元化投资的核电开发模式。

4.积极培育发展新动能，不断推动电力生产消费新模式、新业态发展壮大，大力推进能源互联网、多能互补集成优化、智能微电网等示范工程项目建设。

逐步破解可再生能源发展瓶颈

1.进一步做好新能源开发的前瞻性政策指引，完善政策论证出台程序，对政策调整后的落地实施预留缓冲期，稳定投资者信心和市场预期。

2.考虑建立更灵活的新能源补贴调整机制，发挥社会力量共同承担新能源发展成本，在确保整体电价水平稳步下降前提下，考虑适当调整销售侧可再生能源附加补贴;加快推动可再生能源配额制、绿证交易和碳市场交易等工作。

3.进一步提高新能源开发建设准入门槛，有效规避市场投机行为，全面梳理已核准的新能源项目，协调解决影响开工的制约因素，对闲置资源坚决予以收回，并对单纯占资源的行为给予惩戒，促进可再生能源产业健康、持续发展。

实施清洁替代和电能替代

清洁替代方面，即从能源生产环节看，体现为可再生能源的大规模开发和利用。

1.提高非化石能源在一次能源中的比重，做好移民安置和生态保护，优先开发西南水电;加大新能源技术创新，快速有序开发风电、太阳能发电。

2.重塑煤电定位，逐步由电量基础型向电力电量的主体能源形式转变，按照“控制增量、优化布局”的原则，有序控制煤电新增规模，大力提升煤电机组灵活性。

电能替代方面，即从终端消费环节看，体现为电能对化石能源的深度替代。

1.在当前26.1%的比重水平上，进一步提高电能在终端能源消费中的比重。

2.进一步提高电煤占煤炭消费比重，到2020年比重提高到60%以上，逐步达到约78%的世界平均水平。

3.促进电动汽车发展，实现交通等领域的电能替代。

完善全社会支持绿色发展的机制

1.提高全社会、全行业、全员积极参与绿色低碳发展意识，在供给侧完善价格财税机制，促进清洁低碳生产，在消费侧完善绿证等制度，引导绿色电力消费。

2.加快建立电力示范工程全寿命周期成本分摊机制，促进先进核电、先进煤电等重大技术创新。加大可再生能源科研投入，应用新技术、新材料、新工艺，提高设备转换效率，降低工程造价，为平价上网提供支撑。

3.要综合考虑新能源、环保、碳排放等因素，完善电力市场环境下的电价形成机制，使现阶段的电力交易价格和未来的碳排放交易价格，能够补偿企业绿色发展和环保改造的成本，营造更加公平有序的竞争环境。

4.要加大政府监管力度，解决影响绿色发展的扰乱市场秩序问题，切实降低企业非技术成本，提高运行监管能力和公共服务水平。