财科院报告称财政与公共风险双升 财政政策或将加大“剂量”

作为经济运行的缩影，当前地方财政经济的现状与暴露出的风险值得高度关注。12日，财政部财政科学研究院（简称“财科院”）发布地方财政运行报告显示，在当前经济下行压力仍存的情况下，地方财政状况喜忧参半，区域经济发展差距仍然十分明显。

财科院院长刘尚希表示，从调研情况来看，财政风险与公共风险呈现双升的趋势，需要关注风险隐患，并在风险之间权衡利弊。未来宏观调控政策的空间将迎来巨大挑战。明年，积极财政政策要在供给侧改革方面加大“剂量”。

问题 收支矛盾加大隐患增多

根据财科院报告，除东部地区财政收支结构尚可之外，其余地区都出现了财政收支矛盾的情况。报告显示，2016年前三季度全样本有18.6%的市县（区）一般公共预算收入负增长或零增长，而东北地区达到32.6%。财科院认为，这其中既有“挤水分”的因素，也有经济下行在财源上的反映，应警惕地方财政运行风险。

报告称，在中部地区调研中发现，今年前三季度，湖南和江西一般公共预算收入同比增长分别为4.77%和5.9%；一般公共预算支出同比增长分别为18.8%和9%，支出增幅明显高于收入增幅。在地方财力有所减少的情况下，相关刚性支出资金需求有所增加。

在西部地区，一方面，占财政收入比重较高的传统行业量价齐跌，利润大幅下滑，税收下滑严重；另一方面，新兴产业发展速度较快，但税收贡献不足，难以弥补传统产业税收快速下滑所带来的税收损失。与此同时，结构性减税加剧中小城市和县级财政困难。

东北则出现了重点民生支出在公共预算支出的总盘子里占比，除个别小幅下降或者持平外，均有不同程度上升。同时，交通等基础项目设施的推进，使得配套投资的压力较大。东北地区的城镇职工养老保险收支缺口压力也比较大。

除了整体收支矛盾较为突出外，地方财政的一些隐患问题也仍然有待解决。

首先，报告显示，区域经济发展差距明显，区域间收入差距有扩大趋势。其次，样本省份一般公共预算收入中，税收占比有下降趋势，尽管这其中有预算口径调整的因素，但也反映出经济下行、减税政策以及财政体制调整给地方税源带来的不利影响。第三，在东部地区调研中，还发现深化改革与宏观政策实施中出现了一些相互掣肘的现象，宏观政策不协调或“一刀切”是制约东部发展的重要原因。

国家统计局统计科研所所长万东华表示，今年以来，从推动经济运行的拉动力方面看，房地产拉动明显，但是同时也带来新的问题。疯狂上涨的房价需要适当降温。也应该看到，民间投资增速低于3%仍没有明显改善。万东华认为，还应该看到地区行业分化正在加剧的情况。

警惕 财政风险与公共风险双升

刘尚希指出，从调研的情况来看，地方政府债务增长的压力仍然很大。“地方债务管理在加强，但是压力并没有减弱，各种压力迫使地方去借钱，就像高压锅盖住了锅盖，但是火还在底下烧。”他指出，“一方面不得不借钱，另一方面借钱受到各种制约。如何既要控制风险，又让地方有施展空间，这也是当前需要认真面对的。”

以中部地区的调研情况为例，首先是政府性债务风险不断累积。此外，地方融资平台转型难度大。报告称，如何把握好财政运作的“度”，在稳增长与调结构之间找到平衡点，是对地方政府能力的重大考验。

刘尚希也指出，我国经济正处在转型升级、爬坡过坎的关键时期，整体风险也在加大。从调研的情况来看，验证了基本的判断，即在经济运行中出现转型亮点的同时，风险也不容忽视。

他指出，值得关注的是，在财政风险上升的同时，公共风险也在上升。公共风险上升表现在城镇化、人口流动、老龄化等对公共服务的挑战愈加明显，公共服务改革跟不上，例如部分地区养老保险收不抵支的情况有继续扩大的趋势。

刘尚希指出，尤其是在经济下行风险仍存的背景下，叠加了财政风险与公共风险的“双升”，这意味着整体风险在扩大，政策空间在收窄。“一般来说，如果公共风险扩大了，可以通过财政风险扩大的方法化解，但是当前财政风险也上升了，因此财政政策的空间也就有限了。”

对策 财政政策加大“剂量”

刘尚希指出，化解两难境地，需要新的风险组合，而如何权衡公共风险和财政风险，也就成为制定宏观政策的基本依据。在他看来，明年积极财政政策还将延续，保持连续性。但不是“不变应万变”，而是在之前的基础上更好地释放效果。打个比方来说，疗程没完不能换新药。但也不等于说剂量不变，可能要加大剂量，也可能要加几味药。

在他看来，以前的积极财政政策更多是在扩大总需求方面发挥作用，现在更应该从供给侧结构性改革的角度考虑问题。在以往“三驾马车”的需求侧框架下，对财政政策的理解总是放在扩大总需求，现在是适当兼顾总需求的条件下，重点放在促进供给侧结构性改革。内涵、目标不同了，手段也要变化。

报告建议，继续减税降费，针对关键环节完善税收制度，降低企业税收负担。进一步加大小微企业税收优惠力度，降低中小企业的税费负担，培育新产业和新增长点。严格落实降低社保费率政策。在现行已经适度降低失业保险费率、工伤保险费率和生育保险费率的基础上，进一步探索适度降低养老保险、医疗保险的征缴费率，减轻低收入群体和用工企业的社保负担。

此外，进一步推进财政体制改革，建立法治化的财政体制。包括加快推进事权与支出责任划分改革，完善转移支付制度，完善中央与地方以及地方间的税收分享机制，探索各级财政支出责任法治化等。

报告还提出，改革需做好统筹规划，调动中央和地方两个积极性，实现国家治理体系和治理能力现代化。应区分不同改革的类型，探索调动中央与地方积极性的改革路径。对于自上而下的改革政策，建议探索“中央设目标、省级定政策、市县出方案”的模式。

刘尚希也指出，事实上，改革的风险也在加大。改革协调的难度加大，阻力也在加大，改革步入深水区，一些阻力看不见摸不着，使得改革落地的难度也在加大。改革存在“空转打滑”的风险。中国经济转型升级唯一的出路就是改革，因此要迎难而上，中央与地方的合力变得至关重要，地方的积极性还没有充分发挥出来，尤其是改革方面的积极性。

万东华表示，下一步，要高度重视和强调发展的重要性，加速培育新动力，挖掘老潜力，调动各方面的积极性。认识到转型的长期性，对速度既要重视也不要过分追求。此外，要坚定不移地推进改革，尤其是市场化改革。改革的各项政策既要落地，又要注意科学性、配套性和改革效果。