生产许可证之争：部门审批标准朝令夕改 企业死乞白赖求管理

某企业生产了一款检测产品，按规定向政府有关部门申请生产许可证。有关部门受理了申请，但一年后却改口称不需要申请生产许可证。这家企业向上一级政府部门反映，得到的回复仍是不需要申请。于是，这家企业将有关政府部门告上法庭，以寻求法律帮助。

按常理，不需要申请许可证，既可以节省时间，又省了评审费，企业当然求之不得。然而，这家企业为什么要主动申请许可审查，非要死乞白赖地让行政部门对自己进行许可管理呢？

这个看上去有些“蹊跷”事，真实发生了。

12月6日，北京市海淀区人民法院公开开庭审理了驾道(山东)检测技术有限公司(下称驾道公司)诉山东省质监局和国家质检总局行政不作为案。中国政法大学环境法教授、北京环助律师事务所律师王灿发担任原告诉讼代理人。

7日早，王灿发称记者，6日的“审理很简单，双方证据质证时相互有点争论，没让专门辩论就休庭了。”

2015年上半年，驾道公司作为汽车排气检测设备的技术研发和生产企业，向山东省质量技术监督局递交了3种汽车排放气体测试仪、2种透射式烟度计的计量器具型式批准申请书。同年6月29日，山东省质量技术监督局正式受理驾道公司提交的计量器具型式批准申请，并出具《计量型式批准受理通知书》。

但到了2016年5月19日，山东省质量技术监督局针对驾道公司的申请，又作出《关于终止办理计量器具型式批准的通知》，理由是驾道公司申请的计量器具型式批准许可不在国家《依法管理的计量器具目录(型式批准部分)》(下称《目录》)范围内，因此不需要许可。

2016年7月6日，驾道公司向国家质检总局申请行政复议。2016年8月24日，国家质检总局作出了维持山东省质量技术监督局的决定。驾道公司对该行政复议结果不服，于是，向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼。

王灿发介绍，《中华人民共和国计量法》第十二条规定，“制造、修理计量器具的企业、事业单位，必须具备与所制造、修理的计量器具相适应的设施、人员的检定仪器设备，经县级以上人民政府计量行政部门考核合格，取得《制造计量器具许可证》或者《修理计量器具许可证》。”他表示，依据该条，驾道公司需取得相关行政部门考核后所颁发的许可证。

此外，《计量法》第九条第一款规定：“县级以上人民政府计量行政部门对社会公用计量标准器具，部门和企业、事业单位使用的最高计量标准器具，以及用于贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测方面的列入强制检定目录的工作计量器具，实行强制检定。未按照规定申请检定或者检定不合格的，不得使用。实行强制检定的工作计量器具的目录和管理办法，由国务院制定。”

王灿发说，驾道公司申请的3种汽车排放气体测试仪、2种透射式烟度计，均属于“环境监测方面”的计量器具，依法应予强制检定。而驾道公司申请检定的汽车排放检测装置也列入了环境保护部公告2012年第39号《2012环境保护部公布的环境保护技术目录》第173号“简易瞬态工况(质量法)排放检测系统”，这充分说明环保部也认为该类检测装置属于“环境监测”方面的计量器具。

按照有关规定，企业拿不到生产许可证，就属非法生产，就可能面临被处罚和巨额投资损失的风险。

那么，上述《依法管理的计量器具目录(型式批准部分)》又有哪些规定呢？王灿发介绍，驾道公司申请的项目属于计量器具目录的69、70项条目，即“69。汽车排放气体测试仪：汽车排放气体测试仪；70、烟度计：滤纸式烟度计、透射式烟度计；”属于国家依法管理的计量器具目录范围内。实际上，此前已经有3家企业(包括驾道公司)的产品取得了相应的制造计量器具许可证。

王灿发称，就在山东省质量技术监督局受理批准申请后，驾道公司于2015年11月6日向山东省计量科学研究院支付了计量器具型式批准费用，该院于当月派发了任务单并启动了型评工作。截至2016年1月25日，山东省计量科学研究院已完成五种测量系统的性能试验、颠簸试验、系统重复性试验等型评。

“依据法律规定，对驾道公司申请的计量器具新产品进行型式批准，就是山东省质量技术监督局的法定职责。”王灿发说。

法庭上，驾道公司请求法院依法判令山东省质量技术监督局作出的《关于终止办理计量器具型式批准的通知》违法并予以撤销；依法判令撤销国家质检总局作出的《行政复议决定书》；判令山东省质量技术监督局依法恢复原告申请的计量器具型式批准许可程序。

记者拿到的山东省质量技术监督局行政答辩状称，“原告(驾道公司)申请的计量器具型式批准项目不需办理计量器具型式批准，答辩人(山东省质量技术监督局)作出的《终止通知》，事实清楚，证据确凿”。

该行政答辩状称，“根据《目录》的规定，列入《目录》的项目要办理计量器具许可证、型式批准和进口计量器具检定，未列入目录的计量器具，不再办理计量器具许可证、型式批准和进口计量器具检定”“原告向答辩人申请的项目，……，《目录》中没有该5种测量设备系统，并且该5种测量设备系统的产品结构、功能和技术参数与《目录》中的排放气体测试仪和透射式烟度计等计量器具存在差异，因此，该5种测量设备系统不属于《目录》内的产品，不需取得行政许可”。

国家质检总局的答辩状也称，“答辩人依法履行行政复议的法定职责，复议程序合法”“原告提请的5种测量设备系统依法不需要取得行政许可，山东省质监局对此作出终止办理决定符合相关规定。”

但对于上述说法，王灿发回应说，对同类机动车排放检验检测设备的检定，此前已有先例。驾道公司并不是第一次申请汽车排气检测设备型式批准许可。在2015年6月25日，山东省质监局曾经应驾道公司的申请，对驾道汽油车简易工况法排气污染物测量设备系统等5类进行型式批准许可，并颁发了《中华人民共和国制造计量器具许可证》。

“这些都是按照测量设备系统申请型式批准的，同样在《目录》中没有相对应的名称，为什么那时就必须型式批准，在立法没有做任何改变的情况下，晚一个月申请，为什么就不需要型式批准许可了呢？这种前后不一致的行政行为，特别让人不可理解，违反了一致性原则。而同样的汽车排气污染物测量设备系统行政许可证书颁发给了其他申请人，也违反了公平原则。”王灿发说。

驾道公司有关负责人时表示，“虽然我们申请的5种汽车排放检测设备所采用的技术在同行业中处于领先水平，但由于未得到政府部门的型式批准许可，一直就没有生产。因为一旦生产或销售，随时都可能面临行政处罚。”“因为连法律明确规定环境监测这种出具公用数据的设备必须进行计量器具型式批准的事项，山东省质监局都可以用一纸公文终止许可。如果明天出个文件说又需要型式批准了，你没有许可证，受罚的当然还是企业。”

这位企业负责人说，“如果以一台套设备利润20万元计算，一年生产和销售20台套，损失也在400万元左右。问题的关键还不在这里，关键是原告企业创新研发汽车排放检测新技术、新设备的积极性受到了严重挫伤，不敢再贸然投入研发。”

王灿发表示，长期以来汽车排放检测市场十分混乱，检测数据造假严重，一把改锥就可使高排放的汽车检测达标。之所以出现这种现象，原因就在于，许多汽车尾气检测站的检测仪器、设备是不合格产品，无法对汽车排放情况进行准确检测，最后只能是，只要交钱，就检测合格。既损害了车主利益，又损毁了国家政府形象，造成了机动车污染长期失控，严重污染了大气，对社会危害极大。

有专家分析，这一案件也反映了“部门之争”的问题。由原国家环境保护总局和国家质检总局此前联合发布的国家标准《点燃式发动机汽车排气污染物排放限值及测量方法(双怠速法及简易工况法)》(GB18285—2005)，对汽油车规定了“双怠速法、简易稳态工况法、简易瞬态工况法、瞬态工况法”等四种检测方法。

但国家质检总局在4个多月之后发布的《目录》所列的汽车检测设备没有一个能对应上这四种检测方法。原国家环境保护总局主持制定的标准竟然不为国家质检总局制定相关规范性文件所考虑，这里面反映了部门主导权之争。

其结果是企业无所适从，不符合任何一方的要求都无法正常生产经营。王灿发说，从标准的效力高低来看，由原国家环境保护总局和国家质检总局联合发布的国家标准应当高于国家质检总局发布的规范性文件。山东省质量技术监督局在进行有关的管理时，应当全面理解国家的法律、法规和标准，而不应明知不合法、不合理，还要执行一个越权制定的规范性文件。