环保投资缺口巨大 PPP模式水到渠成

随着我国经济社会的发展，人们的环保意识不断增强，由此激发了在基础设施、公共服务等领域规模巨大的环保投资需求，而以往的运作模式所存在的优良资产少、现金流量小、融资能力不强、融资渠道单一、监管能力弱以及公共服务差等问题日益凸显。在这样的情况下，如何才能引入社会资本的“活水”，提高环保投资的规模和效率呢?目前大热的PPP模式是一个不错的选择。

缺口：环保投资总量不足

客观地讲，从20世纪80年代初至今，我国环保投资总量呈现稳定的上升趋势。尤其是最近几年，环保投资有了迅猛发展，像“十二五”期间，环保投资额达到3.4万亿元，比“十一五”期间增长了62%。“十三五”期间，全国环保投入更预计将增加到每年2万亿元左右，社会环保总投资有望超过17万亿元。

尽管如此，相比于经济的发展，我国环保投资仍处于较低的水平。根据国际经验，经济发展过程中环保投资占GDP的比重达到1%~1.5%时，才能基本控制环境污染，阻止环境恶化;提高到2%~3%时，才能真正改善环境。欧美发达国家基本都在2%以上，比如美国2000年的时候就已经达到2.6%，日本在上世纪80年代末期达到3.4%，而欧盟则一直维持在2%以上。而我国至今，环保投资占GDP总量的百分比最高都仅在1.5%左右浮动。

造成环保投资总量不足的原因有很多，但其中重要的一点就是长期以来我国投资结构不合理，投资渠道过于单一。回顾来看，以往我国大多数的环保工程项目的投融资主要依靠政府的财政拨款，银行贷款、外资、国债等为辅助融资渠道，而由于受到诸多约束而进展缓慢。此外，我国环保工程的投资重点在工业污染防治领域，而对于城市环境基础设施建设、跨区域环境综合整治、中小企业污染防治方面投资甚小。

趋势：PPP模式水到渠成

环保投资缺口巨大，仅靠政府显然是不够的，需要更多的社会资本参与进来。但也应看到，环保工程项目大多公益性比较强，回报率相对较低，企业投资意愿不强。在这样的情况下，适时推进PPP模式，吸纳民间资本投入环保领域，似乎是水到渠成。

理论上讲，PPP模式是为建设基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，公共机构与私营部门之间以特许权协议为基础，达成的共同承担责任和融资风险的伙伴式合作模式。具体来看，PPP模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

此外，还值得注意的是，以前的BOT、EPC(Engineering-Procure-ment-Construction，即“设计—采购—建设”)等，在某种意义上，属于PPP的具体运作模式。但相比而言，本轮PPP也存在着一些鲜明的特点：一是资金方面，传统BOT项目的资本投入大多来自社会资本，而PPP项目的资金来源多元化，可能来自政府、社会资本合资。二是项目运营方面，传统BOT项目前期由政府规划设计、后期由社会资本建设运营，前后期衔接不够导致设计不够优化和运营效率低下;另一种常见的EPC模式则使政府无法对项目全程控制，总承包方对项目所有环节负责，承担较大风险;而PPP模式则是利益共享、风险共担。

正因如此，近年来国家大力推进环保领域的PPP项目，出台了一系列的政策措施。早在2013年，就发布了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。而环保部正在研究制定政府向社会购买环保服务相关政策，重点方向将包括污水处理、垃圾无害化处理、环境监测能力和保障水源地安全等服务业。

而前不久，住建部、国家发展改革委、财政部、国土资源部、中国人民银行五部门联合印发了《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》，明确了民间资本可通过参与PPP项目、国有企业改制重组、独资合资等直接投资方式、股权认购、产业投资基金等多种渠道进入包括环保在内的诸多领域。同时，还提出要加大对民间资本的信贷支持力度，以及对污水和垃圾处理等企业提供参与电力直接交易的支持，以降低企业用电成本。

另外，根据分工，PPP领域划分为基础设施和公共服务两大类，分别由国家发展改革委和财政部统筹负责。不久前，国家发展改革委向社会公开推介传统基础设施PPP项目1233个，其中环境保护项目23个，投资307.55亿元;而财政部等20部门10月13日印发《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》中，市政工程与生态环保建设项目数量占项目总量百分比达到了52%。

综上所述，环保领域实施PPP模式已成趋势。

关注：环保领域PPP三难点

PPP模式虽然在其他一些领域已较为成熟，相关机制也较为清晰，但是在环保领域推进PPP依然还需要解决一些问题：

——缺乏很明确的收费机制的问题。举例来说，河道治理属于基于效果的环境服务，治理效果如何评测、政府应该怎么付费、基于什么付费等都是新的问题。此外，还有一些公益性环保服务，比如建公园、湿地等，没有现成的收费机制，甚至连效果评测的标准和体系可能都没有，在此情况下，环保PPP中显出了政策配套上的一些缺失。

——收款难的问题。全国工商联环境商会会长、博天环境集团董事长赵笠钧就表示，从污水、垃圾处理等行业上市公司的情况看，应收账款平均占到收入的50%。这就需要企业在做PPP时做到“选得对，管得严，做得好”。

具体来说，“选得对”，就是要为对的客户服务，所谓对的客户，就是真正愿意为环保花钱的对象;“管得严”，是指一旦跟客户签订了合同，就要严格履行;“做得好”，就是交付给客户的成果品质要好。

——落地慢的问题。比如，PPP模式应用于海绵城市建设，从技术理念上就比较新，但很多地方反映落地难，因为涉及到好多审批环节等诸多问题。