宋科：预防金融系统性风险 加快构建宏观审慎政策框架

2016年10月1日，人民币将正式加入SDR货币篮子。这标志着人民币在更大程度上获得了国际社会的认可，是人民币国际化进程当中具有里程碑意义的重要事件。以此为契机，我国利率市场化、汇率形成机制改革以及资本账户开放等必将加速推进，并进一步倒逼国内金融体系更大程度的开放。

在此过程当中，来自金融市场和实体经济等部门的各类风险相互交织、彼此传染，使系统性风险发生与蔓延的可能性大幅上升。去年下半年以来股市、汇市的大幅波动便是明证。尽管单个市场或者局部风险引起的连锁冲击最终并未诱发系统性风险的集中爆发，但是在当前“三期”叠加的特殊时期，潜在的系统性风险隐患不容 忽视，加强宏观审慎监管势在必行。

“宏观审慎”不是新词也非新问题，早在1979年便由国际清算银行提出。宏观审慎监管以抑制系统性风险，保障金融稳定，并降低金融危机可能产生的巨大经济成本为主要目标。 狭义的定义仅限于被赋予系统性视角的审慎监管政策组合，重点在于时间维度（或称“纵向”维度）与跨部门维度（或称“横向”维度）两方面的监管工具设计。而广义的概念则包括系统性风险的分析、识别及监测，政策工具与实施传导以及治理结构与制度基础等等方面，是一个以涵盖宏观审慎管理所有环节的系列组合，也就是国际上通称的宏观审慎政策框架。

危机以来，宏观审慎监管改革席卷全球，主要经济体都不同程度地对本国的金融监管体制进行了调整，特别是加强了对于系统性风险的识别与防控。当前，我们应当充分借鉴国际经验，明确我国金融监管体制改革的原则，加快构建符合中国实际的宏观审慎政策框架。具体可以从以下五个方面入手：

第一，要在现行金融监管框架当中增加“宏观审慎”维度，并明确宏观审慎政策的具体实施部门。危机以来，各国的监管改革以增加现行监管框架的宏观审慎维度为主，加强系统性风险监测、评估和防范，并以不同方式（专门委员会或者审慎监管局等）明确了实施宏观审慎政策的具体部门。例如，美国根据《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》成立的金融稳定监督委员会（FSOC），由10名有投票权成员和5名无投票权成员组成。拥有投票权的成员包括九个联邦金融监管机构成员和一个拥有保险专业知识的独立成员。主席由财政部长担任，向国会负责。该委员会承担了识别系统重要性机构、工具和市场，全面监测系统性风险并提出相关应对措施，以及协调解决各成员部门争端，促进信息共享和监管协调等职能。按照《泛欧金融监管改革法案》的规定，欧盟设立欧洲系统性风险委员会（ESRB），欧央行行长担任委员会主席，成员包括各成员国央行行长、欧央行副行长、欧盟委员会代表、欧盟微观审慎监管机构负责人等。该委员会负责收集和分析数据信息，进行系统性风险监测、分析与评估并及时向成员国提出宏观审慎政策的实施建议，同时加强成员国之间的沟通和协调等。根据新《金融服务法》，英格兰银行理事会下设金融政策委员会（FPC），英格兰银行行长担任主席，成员包括货币政策委员会主席、审慎监管局主席和金融行为局主席。该委员会的主要职能包括系统性风险的识别、评估、监测，全面保障金融稳定，同时还被赋予宏观审慎监管的主导权。具体包括决策制定宏观审慎政策工具并要求新设立的审慎监管局或金融行为监管局具体实施的“指令权(power of direction)”，以及向审慎监管局和金融行为监管局提出具体实施建议的“建议权(power of　recommendation)”。

第二，除了维护货币稳定之外，央行应当被赋予更多的保障金融稳定和加强金融监管的职能。危机之前，为了解决金融监管与货币政策冲突，并保障央行货币政策的独立性，央行普遍被剥离了金融监管的职能。但是，货币稳定并未能带来金融稳定，相反金融危机频繁爆发。在过去的三十多年间，无论是发达国家还是发展中国家均遭受了金融危机的冲击。危机之后，各国将防范系统性风险、保障金融稳定作为监管体制改革的核心目标，强化中央银行金融稳定和金融监管的功能，进一步推动宏观审慎监管改革及其与宏观经济政策的协调。例如，美联储被赋予了对系统重要性机构、金融控股公司和重要金融基础设施的监管权。欧元区建立单一监管机制（SSM），赋予欧央行金融监管职能。自2014年11月起，欧央行可以直接监管该机制框架下的成员国的系统重要性信贷机构、金融控股公司、混合型金融控股公司以及信贷机构在非该机制成员国设立的分支机构等。英格兰银行负责对具有系统重要性的金融市场基础设施进行审慎监管，同时还被赋予了微观审慎监管的职能。新的《韩国银行法》明确赋予央行的保障金融稳定功能并相应增加了监管权限。

第三，要从功能和机制上厘清货币政策、宏观审慎、微观审慎和行为监管四者之间关系，并加强相互之间的协调配合。危机以来，各国金融监管体制改革主要围绕如何把货币政策、宏观审慎、微观审慎以及行为监管有效组合并配之以合理的机构设置。目前来看，主要有以下几种模式，一是将货币政策、宏观审慎、微观审慎统归央行的大央行模式。例如，英国去年发布的《英格兰银行议案：技术咨询稿》进一步升级本国金融监管体制改革，将负责货币政策的货币政策委员会、负责宏观审慎政策的金融政策委员会以及负责微观审慎监管的审慎监管委员会统归到英格兰银行之下，同时将原先作为英格兰银行附属机构的审慎监管局完全并入英格兰内部，形成了由央行主导的大一统监管体制。此外，俄罗斯在危机后构建的由中央银行承担银、证、保以及其他非银行金融机构监管职能的大一统监管体制与此类似。二是成立金融稳定监督委员会并加强央行金融监管职能的“委员会+强化版央行”模式。该模式保留多头监管的格局，由金融稳定监督委员会承担系统性风险防范和化解以及监管协调等职能，美联储赋予更多的监管职能。当然，之所以采取这种模式是考虑到美国拥有最为发达和复杂的金融体系，长期实行邦州两级的多头监管体制，如果对其进行单一监管体制的改革将受到诸多制度和法律等层面的障碍。事实上，欧盟新设的欧洲系统性风险委员会与被赋予更多监管职能的欧央行的模式跟美国的监管改革方向有一定相似之处。三是“审慎监管+行为监管”的双峰监管模式。该模式的主要特点在于严格区分审慎监管和行为监管，同时明确央行在审慎监管当中的核心作用。澳大利亚的监管模式为央行负责宏观审慎政策，独立于央行之外的审慎监管局、证券与投资委员会分别承担微观审慎监管和行为监管的职能；荷兰则由央行负责宏观与微观审慎监管职能，金融市场局负责行为监管。

第四，要全面提高金融数据的可获得性和准确性，为系统性风险的监测、分析和评估提供全面及时的信息。本次国际金融危机的爆发与蔓延很大程度上源自于政策部门所掌握的全面金融信息的缺失，以致于无法在危机前准确把握风险积累和演变的过程，错失危机预警和政策干预的时机。宏观审慎政策实施部门只有全面、及时、准确地掌握大量经济金融数据信息，从整体上把握金融业整体运行和发展状况，才能做出更为有效的判断和决策，真正起到防范系统性风险的作用。目前，金融稳定理事会、国际货币基金组织、国际清算银行、世界银行以及主要经济体，正通过强化央行职能、修订法律框架、完善统计制度以及扩大统计范围等方式，加强数据和信息可得性并促进各类金融信息的共享与协调。

第五，要建立有效的危机处置机制并加强金融消费者保护。危机以来，为防止危机的再次爆发和蔓延，各国均加强了各自的危机处置的能力。其中，美联储、英格兰银行均被赋予了一定的风险处置的功能。新的监管体制明确由美联储与联邦存款保险公司共同负责美国系统性风险处置。按照欧盟《银行恢复和处置指令》，英格兰银行作为英国金融危机处置当局，负责制定金融机构处置策略。新的监管办法则进一步明确英格兰银行在制定或更新金融机构处置策略时，要将关键信息提供给财政部，以便政府及时评估可能对公共资金造成的风险。而欧盟通过构建欧洲银行业联盟的方式，将银行业监管、处置和存款保险机制进行合并。此外，部分国家成立了专门的机构，以进一步加强了对于金融消费者的保护。例如美联储通过设立独立的消费者金融保护局，统一行使消费者权益保护的职责。