财税改革再下一城 央地交叉领域事权划分仍是一大挑战

攻坚已久的财税改革再下一城。昨日，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），要求坚持财政事权由中央决定，适度加强中央的财政事权和支出责任，并在今年内选取国防、外交等领域率先启动中央与地方财政事权和支出责任划分改革。业内认为，新政若成功落地，将有效缓解当前中央、地方就同一财政职责推诿扯皮、讨价还价的风气，但央地财政交叉领域职权的划分，仍将是今后财税改革推进的一大挑战。

适度加强中央财政事权

作为编制和贯彻中央政府预算的重要支撑，中央财政在宏观经济运行中扮演着指挥家的角色。在此基础上，本次《意见》进一步明确，将适度加强中央的财政事权，中央的财政事权原则上由中央直接行使，并要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。

与之相对的是，今后地方财政事权将更加灵活。《意见》要求将社会治安、市政交通、农村公路等受益范围地域性强且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权，以赋予地方政府充分自主权，更好地满足地方基本公共服务需求。

一直以来，中央和地方财力与事权不匹配的矛盾就是财税改革最难啃的骨头。特别是近些年，地方政府“入不敷出”加剧，对土地财政和地方融资平台高度依赖，还滋生了房地产价格飙升、地方融资平台风险不断累积等诸多问题。《意见》关于央地各自财政事权的明确表态，或将成为扭转这一焦虑局势的开端。

与此同时，由于职能界定不清，各级政府在提供公共服务时还面临着与社会资本的冲突。例如一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，而一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够。

中国国际经济交流中心经济研究部部长徐洪才表示，明确政府与市场的边界，是推进财税改革的核心，“实际上，政府应该做的，是提供基础的社会保障，同时通过加码简政放权，吸引社会资本更从容地参与基础设施建设当中，二者互补方能产生最佳效果”。

央地各领支出责任

业内普遍认为，对央地财政事权做出规范，正是为完善中央与地方支出责任划分做足铺垫。例如《意见》明确，属于中央的财政事权，应当由中央财政安排经费，中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金。同样的，属于地方的财政事权原则上由地方通过自有财力安排，若存在收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。

实际上，自1994年分税制改革实施以来，中央政府一直手握财政大权，地方政府则背负实际的管理重任，在这一“压力型体制”下，地方财政支出激增，一度使用45%的预算财力承担75%的事务。而随着营改增全面推开，地方财力进一步削弱，提供公共建设、公共服务时愈显力不从心。尽管中央财政每年有大量的财政转移支付给地方，但支付效率不高、过程不透明等问题也时有发生。

“东北地区面临的巨大养老金缺口，就是中央财政缺席的典型案例”，徐洪才向北京商报记者分析，由于东三省近年来经济持续下行，多数企业效益走低，五险一金上缴总额滑坡，逐渐出现了收不抵支的风险，若中央财政能更早更及时地给予补贴，或许情况将有所好转。

在徐洪才看来，中央及地方支出责任的明确划分，将有效缓解当前中央、地方就同一服务项目推诿扯皮、讨价还价的风气，也将有助于国家治理机制的现代化。

交叉领域事权划分仍是难题

尽管央地财政分权的总体框架已搭建完毕，但这一顶层设计要落到实处，还需闯过不少关卡，中央与地方财政交叉领域事权如何划分，就是第一个拦路虎。

中央财经大学财政税务学院副院长肖鹏直言，由于我国是单一制国家，最终的事权都是由中央政府兜底，某些事权在中央和地方之间确实存在难以清晰界定的问题，这就难以明确由哪级政府来提供财力保障和承担支出责任。“因此，有必要在改革过程中，通过试点的方式明确事权的分类，如哪些是中央事权、哪些是共有事权、哪些是地方事权。在此基础上，确定中央和地方政府在某类事权上的支出责任。”

值得一提的是，本次《意见》指出，考虑到我国发展不平衡的国情和经济社会发展的阶段性要求，需要更多发挥中央在提供基本公共服务方面的作用，因此应保有比成熟市场经济国家相对多一些的中央与地方共同财政事权。今后在基本养老保险、公共文化等多领域，可由中央与地方按比例承担支出责任。

“但是具体的划分比例并未在本次《意见》中明确，亟待后续改革能给出一个答案”，徐洪才强调，“此外，营改增全面铺开后，地方财政收入的主体税种变为消费税、财产税，但这两项税收收入并不稳定，如何确保地方政府的财力水平也是不小的挑战。”