解读《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》

国务院近日发布了《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》（以下简称《通知》）。

财政部预算司负责人指出，《通知》提出了支持农业转移人口市民化十条具体政策措施，涵盖了教育、医疗、社保、就业等基本公共服务主要领域，涉及中央和地方各级财政支出结构的重大调整。

“《通知》提出的财政支持政策相关原则，有待进一步细化，估计国家接下来还会出台有关农业转移人口市民化奖励机制以及中央对中西部地区的转移支付政策细则。”财政部财科所研究员赵云旗对21世纪经济报道记者分析。

新型城镇化战略的实施需要解决“人、地、钱”的问题。目前，国务院法制办已经公布实施《居住证暂行条例》，各地已经出台或正在制定相应的地方政府规章。

“尽管国家已经出台了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，但《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中提到的城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩这一核心政策还未出台，有望今年出台。”国家发改委的一位官员对21世纪经济报道记者透露。

将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围

《通知》明确提出，要在加快户籍制度改革、实施居住证制度的基础上，尽快完善政策，筹措资金，优先将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围，做到公共服务提供随人走，为人的自由流动创造良好制度环境。

首先，支持和引导地方政府将农业转移人口及其他常住人口随迁子女义务教育纳入公共财政保障范围，逐步完善并落实农民工随迁子女在流入地接受中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策。中央和省级财政部门按在校学生人数及相关标准分配资金，实现“两免一补”和生均公用经费基本定额资金随学生流动可携带。

其次，中央财政要大力支持城乡基本医疗保险管理制度创新，重点支持整合城乡居民基本医疗保险制度，鼓励有条件的地方将符合条件的农民工及其随迁家属纳入当地医疗救助范围；对于农业转移人口选择参加城镇居民医保的，各级财政按照参保城镇居民同样的标准给予补助。

第三，抓紧做好将农业转移人口纳入城镇社会保障体系和城乡社会保障制度衔接等工作，加快实施统一规范的城乡社会保障制度，同时督促地方政府落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。

第四，分配就业专项资金时赋予城镇常住人口和城镇新增就业人数等因素适当权重，支持和引导地方政府为农业转移人口提供免费的公共就业服务，落实农业转移人口在常住地可按规定享受相应的就业创业扶持政策。

财政部提出，各职能部门要以居住证为载体，抓紧研究完善农业转移人口子女就学政策、城镇职工基本养老保险关系转移接续和基本医疗保险参保人员跨制度、跨地区流动连续参保等政策，加强与财政支持政策的衔接。

央地财政支出结构调整

《通知》提出，在农业转移人口市民化的支出责任上，要强化作为人口流入地的东部经济发达地区的主体责任。

具体来说，落实东部发达地区和大型、特大型城市的主体责任，引导其加大支出结构调整力度，依靠自有财力为农业转移人口提供与当地户籍人口同等的基本公共服务，中央财政根据其吸纳农业转移人口进城落户人数等因素适当给予奖励。

中央财政奖励资金根据农业转移人口实际进城落户以及地方提供基本公共服务情况，并适当考虑农业转移人口流动、城市规模等因素进行测算分配，向吸纳跨省（区、市）流动农业转移人口较多地区和中西部中小城镇倾斜。省级财政要安排资金，建立省（区、市）对下农业转移人口市民化奖励机制。

“在当前地方财政收入减速的情况下，地方稳增长压力比较大，用于保障农业人口市民化的支出责任需要强化。”国务院发展研究中心社会发展部副研究员王列军对21世纪经济报道记者分析。

财政部预算司负责人指出，确保中西部财政困难地区财力不因实施财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制即“人钱挂钩”政策而减少，是此次改革必须坚守的一项基本原则。

对享受均衡性转移支付的中西部财政困难地区，中央财政仍以户籍人口而不以常住人口为基础进行测算分配，并充分考虑各地区向居住证持有人提供基本公共服务的支出需求，基本可以实现中西部财政困难地区的转移支付存量规模不会减少，同时随着转移支付规模的增加，中西部财政困难地区的转移支付规模也将保持平稳增长。

财政部预算司负责人解释，对与农业转移人口相关的专项转移支付，虽然有的以常住人口为基础、有的直接按人头进行测算分配，相应减少人口流出地主要是中西部困难地区的义务教育等专项转移支付数额，但考虑到人口流出地已经不提供户籍在本地但持有外地居住证人口的基本公共服务，这部分专项转移支付的减少并不会影响当地实际享受基本公共服务的人均财力。

财政部进一步解释，相反还会因与人头有关的配套资金减少使地方财力得到改善，如城乡居民养老和医疗保险，人口流出地财政负担的部分配套资金将转由人口流入地财政负担。

赵云旗分析，中西部地区不少县级财政比较困难，在强调中央直对县级财政转移支付政策的同时，要加强省级财政对县级财政转移支付的力度。