京津冀生态环保一体化进展如何? 产业转移是否会带来污染转移?

北极星节能环保网讯: 日前，工信部等四部门发布了《京津冀产业转移指南》，京津冀一体化进程正在逐步加快。《京津冀协同发展规划纲要》强调，协同发展的近期目标是要在交通、生态、产业三个重点领域率先取得突破。京津冀生态环保一体化究竟应该怎样理解?产业转移会不会带来污染转移?如何打破行政壁垒促进生态环保一体化取得实质进展?记者为此采访了相关专家。

祝尔娟，浙江龙游人。首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授、区域经济学博士生导师。1983年毕业于天津师范大学，获经济学学士学位;1992年毕业于南开大学，获经济学硕士学位。1983年至2007年在天津市委党校及天津行政学院经济学教研部从事教研工作。2007年调入首都经济贸易大学，任首都经济研究所所长。主要研究领域为区域经济理论与首都圈发展战略。出版学术专著十几部，主编的2012年~2016年《京津冀发展蓝皮书》社会影响很大，已成为政府决策的重要参考文献。

对话人：首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授祝尔娟京津冀生态环保一体化进展如何?

■尚未形成共同参与、成本共担、收益共享的互动机制，无法保障区域内不同功能区都能实现公平、和谐的良性发展。

中国环境报：《京津冀协同发展规划纲要》强调，协同发展首先需要交通、生态、产业三大重点领域率先取得突破。专家也指出，没有交通一体化和生态环保一体化，就没有京津冀一体化。您长期研究京津冀一体化问题，主编了多年的《京津冀蓝皮书》。对于生态环保一体化，究竟应该怎样理解?

祝尔娟：《京津冀协同发展规划纲要》把生态环保一体化作为3个率先突破的领域之一，我认为可从3个方面来理解：第一，生态环境问题必然是跨界的。比如大气污染，它不受行政区划限制，任何一个地方都很难自己单独解决，需要统一规划、统一建设、统一监管。第二，生态环保是“倒逼”京津冀协同发展、绿色发展的外部动因。生态环境问题已经到了不解决不行的时候，反过来成为倒逼转型发展的外在动力。尤其北京是首都所在地，生态环境问题在一定程度上已经影响到首都作为全国政治中心、国际交往中心等功能的正常发挥。第三，生态一体化的本质是要体现社会公平。各区域都有不同的主体功能，比如河北的张家口、承德地区作为区域的生态涵养区，为了保证京津大都市清洁的水源，就不能上有可能导致环境污染的工业项目，也不能搞施用化肥、农药的农业。他们守着青山绿水，却非常贫穷。因此，必须通过生态一体化，实现共建共享。各个地方创造财富的能力是不同的，要让有条件加快发展的地区尽快发展，然后通过财政转移支付等生态补偿机制和方式，获得地方发展的资本，实现老百姓的收入提高。

中国环境报：《京津冀协同发展规划纲要》提出了一些生态环保领域的工作重点和任务。您认为京津冀生态环保一体化应包括哪些内容?

祝尔娟：按照《京津冀协同发展规划纲要》部署，通过生态一体化共建联防，破解资源生态难题，共建环境优美、生态良好的宜居家园，是京津冀地区在相当长一段时期内的重要任务。

具体来说，要从以下几方面入手。即统一规划建设区域生态安全体系;促进循环绿色低碳发展，探索人口资源环境相协调的发展新模式;拓宽生态环境共建共享的资金渠道，探索多元化生态补偿机制，如实行资源有偿使用，明确三省市水权，搭建水权交易平台，进行碳排放权、排污权等交易试点;建立生态环境危机管理体系等。

中国环境报：您认为当前京津冀生态环保一体化处于什么水平?面临哪些挑战?

祝尔娟：应该说这些年京津冀三地都非常重视生态环境问题，在理念、政策、规划等方面都取得共识并有重要进展，在大气污染防治、环境监测和环境执法等方面加强了合作与交流，同时都在积极促进发展方式转变和产业结构调整，取得了一定的成绩。但由于历史等原因，区域生态恶化势头仍未彻底扭转，生态协作机制建设总体尚处于初建阶段。

影响京津冀生态环保一体化进程的短板还是制度，尚未建立起一套生态环境共建共享的有效机制。也就是说，尚未形成共同参与、成本共担、收益共享的互动机制，无法保障区域内不同功能区都能实现公平、和谐的良性发展;尚未健全统一规划、严格监管、法律护航的管理制度;尚未建立起以市场运作为基础、政策支持为补充的区域生态补偿机制。

如果这些制度不能够尽快建立起来，就不能实现社会公平，也不可能持续。

例如，前一段时间我们到张家口地区调研，感触非常深。张家口是首都水源涵养地，不允许上项目，为服务首都付出了很多牺牲和很大代价，但却得不到相应的回报。虽然北京市每年给予其一定的财政补贴，但是远远达不到地方求发展、百姓收入提高的要求。

产业转移是否会带来污染转移?

■现在任何一个地方都要考虑自己的生态环境，河北、天津既要进行产业升级，又要对新进来的企业加强管理。

中国环境报：日前工信部等四部门发布了《京津冀产业转移指南》。我们知道北京正在积极进行产业转移，一些企业已经转移到天津、河北等地。相对大城市来说小城市污染治理能力有限、成本更高，那么，产业转移是否会带来污染转移?

祝尔娟：我认为产业转移应该不会带来污染转移。根据《京津冀协同发展规划纲要》，北京原则上不再发展一般性制造业，要就地淘汰污染特别重、耗能特别高的产业，天津和河北也不会接收。当然还会有一些化工类产业，只要生产就会有污染。但我们调研发现，这类产业一般都会进入园区，而不会像过去一样是分散的，基本上可以对污染物进行统一、集中治理。

现在任何一个地方都要考虑自己的生态环境，河北、天津既要淘汰现有的重污染企业，进行产业升级，又要对新进来的企业加强管理。比如要发展化工产业，现在大家都在考虑怎样采取新的技术来增加产业附加值，同时预防污染。

中国环境报：环境问题是在发展中解决的，生态环保一体化不能单独实现。只有实现产业结构调整、推动绿色发展，才有可能实现环境质量真正改善。当前国家层面已经对京津冀地区产业布局作出顶层设计，从您做过的研究来看，三地是否也具有互补性?

祝尔娟： 我们对京津冀发展指数进行了测度。一个地区发展是由5个指数构成：一是支撑力，包括体量、规模、水平、地位等;二是驱动力，投资、消费、进出口属于传统的动力指标，我们为此做了专门的测度;三是创新力，即新的动力和活力，预示着一个地区未来的前景和潜力;四是凝聚力，实际上是研究这个地区的生态环境、基础设施、公共服务;五是辐射力，也就是说一个地区在全国或者更大区域范围内的影响力。我们主要测它的流量，包括资金流、人流、物流等。从中可以看到，北京市的核心地位突出，远远高于天津和河北，不仅5个力的水平都是最高的，而且5个力发展水平也相对均衡。天津的凝聚力这些年上升很快，但辐射力最近有所下降。河北最近辐射力明显上升，但创新力是短板。我们做这些研究，就是为政府决策提供客观依据，以便更有针对性地推动三地共同实现科学发展和绿色发展。

中国环境报：《京津冀协同发展规划纲要》提出，基本出发点是疏解北京非首都功能，解决北京“大城市病”。您认为协同发展对于天津、河北来说，是意味着更多机遇，还是更大压力?

祝尔娟：一方面，协同发展一定会给北京周边乃至整个区域带来转型发展的重大契机。可以说，北京非首都功能疏解，是推进京津冀协同发展的直接动力。不仅会给周边带来更多产业发展机会，还会有很多公共服务功能疏解到天津和河北，提升当地的凝聚力和竞争力。如果不是有这样一个国家战略，是不可能实现的。另一方面，其实是促进公平。河北省这么多年为北京做了很多贡献，甚至牺牲了自身的一些发展机会。通过推进生态一体化，探索多元化的生态补偿等一系列制度安排，可以实现生态环境共建共享。

怎样打破行政壁垒推动经济、环境、社会效益共赢?

■坚持以人为本，而不是以物为本，让生活在不同地区的人享受同等的公共服务。

中国环境报：协同发展涉及京津冀3个地区。三地的发展水平、资源禀赋等不同，行政区划类别也不相同，一个是首都，一个是直辖市，一个是大省。如何打破行政壁垒，破解体制机制束缚，促进生态环保一体化取得实质进展?

祝尔娟：当前京津冀协调发展已经上升为国家战略，国务院成立了京津冀协调发展领导小组，三地发改委也成立了京津冀协同办公室，专门负责协调相关事务。从机构建设、组织协调的角度来说，力度非常大，有利于打破行政壁垒。

从体制机制角度来说，可以从4个方面入手。一是建立多元化生态补偿机制。比如实行横向财政转移支付、建立区域生态建设专项基金、向生态涵养区提供优惠贷款、采取政府购买方式等。二是探索市场化运作机制。比如实施水权交易、碳排放权交易、排污权交易试点。三是加强政府的生态规划、服务与监管。比如制定区域生态建设统一规划并赋予其法律权威性，建立区域统一的技术平台和监测平台。四是建立有效的法律制度。比如完善相关执法程序，实现联合执法等。

中国环境报：如何从京津冀全局的角度促进三地经济、环境、社会效益实现共赢?

祝尔娟：如之前所言，思路上必须坚持以人为本，而不是以物为本。协同发展不是经济发展水平的绝对平均，而是让生活在不同地区的人，能够享受同等的公共服务水平。现在的人为什么都愿意涌入北京?因为北京发展机会多，公共服务水平高。良好的生态环境也是公共产品，是政府应该提供的公共服务。如果能通过结构优化、布局调整，逐渐缩小京津冀地区的差距，再改善周边地区的生态环境，就会有更多的人自愿到北京以外的地方去工作和生活，“大城市病”的问题也就自然而然解决了。京津冀三个地区，就会实现经济、环境、社会效应共赢。

中国环境报：协同发展的时间表是怎样的?

祝尔娟：按照要求，京津冀一体化明年(2017年)就要有明显的进展，特别是交通、生态、产业三大领域要率先突破。到2020年，协同发展框架要初步形成。到2030年，协同发展目标要基本实现，即京津冀要发展成为具有国际影响力和竞争力的世界级城市群，成为能够引领和支撑全国经济社会发展的重要引擎。同时，北京的首都功能得到优化，“大城市病”问题得到解决。时间紧迫，任务艰巨，现在的关键是落实。