防范系统金融风险再加码 对系统重要性银行增附加监管

日常监管要求外附加资本和杠杆率等要求

防范系统性金融风险，防范和化解重大风险，作为国家三大攻坚战之一，首先是要防范系统重要性金融机构不能出现风险。在我国，占社会融资80%的责任由银行业金融机构承担，因此，加强对系统重要性银行的监管，就成为防范金融风险的首要任务。

继中国人民银行、银保监会发布《系统重要性银行评估办法》(以下简称《评估办法》)之后，两部门近日再次联手发布《系统重要性银行附加监管规定(试行)》(以下简称《附加监管规定》)，对纳入系统重要性银行名单中的各商业银行，提出进一步的监管要求。

监管规则框架建成

加强对系统重要性金融机构的监管，自2008年金融危机后，正成为许多国家的共识。

据西北政法大学经济法学院教授强力介绍，2008年10月在美国华盛顿召开的第一次G20峰会，主要议题之一就是讨论应对金融风险金融危机的问题。在2009年峰会上，又建立了金融稳定理事会。G20峰会每年至少召开一次会议。从2011年起，金融稳定理事会每年发布全球系统重要性银行名单，并已经形成比较明确的监管政策框架。纳入这份名单的银行在30家左右，每年进行更新，最初只有中国银行被纳入全球系统重要性银行，目前工商银行、中国银行、建设银行、农业银行四大银行都在这份名单中。

根据巴塞尔银行监管委员会发布的框架指引，各国也结合自身实际建立了国内系统重要性银行监管政策框架，主要包括评估办法和附加监管规定等。

我国在2017年第五次全国金融工作会议上明确，由人民银行牵头系统重要性金融机构基本规则的制定，牵头组织制定实施系统重要性金融机构恢复和处置计划。2018年11月，中国人民银行、银保监会和证监会联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，明确了我国银行业、保险业、证券业系统重要性金融机构评估识别、附加监管和恢复处置的总体政策框架。

评估认定19家银行

中国法学会银行法学研究会副会长刘少军称，在我国社会融资中，作为间接融资的银行贷款占到社会融资的80%，这和美国等国家直接融资占比很高完全不同。在这些国家，抓住直接融资的证券业金融机构风险防范，就可以防范系统性金融风险发生；在我国，则是要抓住银行业风险防范，而且银行与其他类型金融机构相比，银行负债最高，最易出现风险。

为此，中国人民银行、银保监会率先从系统重要性银行开始入手。2020年12月上述两部门出台《评估办法》，明确了我国系统重要性银行的评估方法、评估范围、评估流程和工作分工，从规模、关联度、可替代性和复杂性四个维度确立了我国系统重要性银行的评估指标体系。近日，两部门联合出台《附加监管规定》。刘少军说，目前还没有看到证券业和保险业有类似规定。

《评估办法》明确，对系统重要性银行以规模、关联度、可替代性和复杂性四项指标进行评估，每类权重为25%。中银律师事务所高级合伙人刘晓宇说，全球系统重要性银行比国内系统重要性银行还多出一项“跨境业务”指标，每类权重为20%。

无论是全球系统重要性银行还是国内系统重要性银行，按照评估标准均分为5组。国内系统重要性银行评估样本为全国规模前30家银行，得分100分以上者入选国内系统重要性银行名单。

近日，中国人民银行与银保监会基于2020年数据，评估认定了首批19家国内系统重要性银行，包括6家国有商业银行、9家股份制商业银行和4家城市商业银行。按得分从低到高分为5组：第一组8家，包括平安银行、中国光大银行、华夏银行、广发银行、宁波银行、上海银行、江苏银行、北京银行；第二组4家，包括浦发银行、中信银行、中国民生银行、中国邮政储蓄银行；第三组3家，包括交通银行、招商银行、兴业银行；第四组4家，包括中国工商银行、中国银行、中国建设银行、中国农业银行；第五组暂无银行进入。

以后，根据各商业银行经营规模、关联度等评估指标的变化，入选系统重要性银行的名单和分组情况，也会发生变化。

附加一定资本要求

刘晓宇认为，《附加监管规定》是对三部门出台指导意见提出差异化监管要求的落实，同时是对《评估办法》的细化，强调的是作为系统重要性银行，除满足监管部门日常监管要求之外，还要附加一些监管要求，集中体现在附加资本和附加杠杆率方面。

依据《附加监管规定》，系统重要性银行在满足最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求基础上，还应满足一定的附加资本要求，由核心一级资本满足。从第一组到第五组银行，分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求。

当在得分变化导致分组发生变化时，应适应新的附加资本要求，退出系统重要性银行名单的，则不再要求。

《附加监管规定》要求，系统重要性银行应拥有充足的资本和债务工具，应建立资本内在约束机制，提高资本内生积累能力，以满足附加资本要求，有能力应对可能发生的损失和风险。

另一项附加监管规定是对附加杠杆率的要求。要求系统重要性银行在满足杠杆率要求基础上，应额外满足附加杠杆率要求。附加杠杆率要求为系统重要性银行附加资本要求的50%。强力说，如此算起来，附加杠杆率要求的附加资本，从第一组到第五组，分别适用0.125%、0.25%、0.375%、0.5%和0.75%。

两部门可以根据宏观经济形势等对系统重要性银行的附加杠杆率要求进行调整，报国务院金融稳定委员会审议通过后实施。

强力认为，附加监管的附加要求，说到底就是让系统重要性银行大而不倒、大而不死，要求系统重要性银行在落实各项微观审慎监管要求的基础上，满足更高的监管标准，提高其抗风险能力。

在刘少军看来，值得肯定的是，《附加监管规定》明确由董事会承担相关工作的最终责任，而不是由股东会承担最终责任。“股东的诉求和董事会的目标有时并不一致，由董事会承担最终责任能够保证商业银行利益最大化。这点在正在修订的商业银行法中已经明确，《附加监管规定》如此规定，是科学的也是先进的。”

依据《附加监管规定》，董事会的职责包括负责推动系统重要性银行达到附加监管要求，并承担最终责任；制定有效的资本规划，建立资本内在约束机制，定期审查评估资本规划的实施情况，确保资本水平持续满足监管要求；负责审批恢复计划和处置计划建议，对恢复计划和处置计划建议的制定与更新承担最终责任等，都是立足于长远，为商业银行发展大计而为。