网络平台民宿爆发式增长，严管还是放任？

上海市旅游局回复：对乡村民宿和城市民宿实施差别管理

毗邻迪士尼的北欧风情公寓，拥有天井花园的石库门阁楼，田子坊旁感受老上海气息……最近，来上海游玩的游客多了不少住宿选择，除了常规的酒店宾馆，很多人预订本地居民的民宿作为下榻之地。据世界知名民宿预订平台爱彼迎（airbnb）统计，2017年上海地区民宿规模增长300%以上。

随着民宿业爆发式增长，其存在的隐患及游离于监管之外的问题也日益凸显。里弄小区到底能不能开民宿？居民开设民宿的行为该如何界定？今年两会上，市人大代表戚建豪提交了一份《关于加强本市“日租房”管理的若干意见》的建议。日前，这份建议得到主办部门“解决采纳”的答复。市旅游局表示，对乡村民宿和城市民宿将实施差别管理，力争在三季度起草完成规范本市城市民宿发展的指导意见。

定性不明，“要不要管”成难题

戚建豪这份建议中所指的“日租房”，指的就是共享民宿，即居民通过爱彼迎、途家等互联网平台，将分散的闲置房屋出租给短期住宿需求者。

这些“日租房”分布在繁华的商业中心、旅游景点附近、老建筑区域以及医院、大学、车站周边。据戚建豪在市中心某辖区的调查，目前有“日租房”269套，其中私有产权出租22套，公有房屋转租247套。这些民宿日租价格从几十元到两千元不等，大部分没有营业执照、卫生许可和特种行业（旅馆）许可。

据携程公司不完全统计，目前，该公司纳入民宿业务板块营销的上海民宿有1.9万家，主要集中在浦东、徐汇、黄浦、静安等区，注册房东6600余名，日均订单成交量250余条，节假日高峰订单量达3000余条。2017年以来，共接待旅客105.6万余人次。

“作为一种新兴房屋租赁业态，更好满足了旅游者深入当地进行社交和体验式的旅游需求，但也给基层管理带来了很多困惑。”戚建豪说。这类民宿的定位性质不明。“日租房”到底是短期租赁房业态还是旅馆业业态，目前没有确切定论。“由于性质不够明确，监管部门多头，在基层管理执法过程中，部门互相扯皮，导致部门都不愿意牵头管理。”戚建豪说。

鼓励业态创新，也要严格管理

对这些新兴民宿，是一棍子打死，还是手下留情？戚建豪认为，作为一种新型业态，虽然有不少治理问题，但为社会创新带来了机会，疏堵结合应是当前管理的基本思路。

戚建豪建议，对不同的民宿类型可采用不同的管理对策。在现有法律法规框架下，对民宿中成规模经营且具备旅馆业经营条件的，由公安机关牵头规范其合法经营。在通过消防验收的前提下，按照特种行业相关要求纳入治安管理，依法办理特种行业许可和注册登记手续；对小型合法的民宿，从旅馆业流动人口的管理角度，建立网上人口登记申报制度，便于业主管理和行政管理；对非法民宿，采取一定法律措施，依法进入房屋收集证据，供相关部门开展行政处罚；对不具备旅馆业经营条件的民宿，由房管部门根据《上海市房屋租赁条例》实施监管和处罚；　对未办理手续的违法民宿纳入租赁房屋范围管理，行使收回房屋或处罚违法收入的行政手段。

戚建豪认为，对于不影响周边居民生活，独栋或分门进出的房屋，可以明确为旅馆业的一种特殊形态，不一定要办理特种行业许可，但要监管入住人员信息、卫生标准，要允许颁发营业执照，依法让业主承担民事责任。他还建议，针对一些特定居民区，建立禁止开业的负面清单，向社会发布。充分利用网络技术和平台开展监管，针对网络预订、自助管理的模式，探索网络预订人员身份数字认证、密码锁人员自动登记进入等技术，以解决民宿的安全监管问题。

主办部门：对民宿实施分类监管

主办这份建议的市旅游局表示，目前全市仅在郊区发放了少量民宿许可证或备案证明，城市民宿没有一家经过政府部门许可或备案。他们也指出，目前缺乏对民宿直接的监管依据，在国家层面以原则性的鼓励政策为主。“民宿经营监管有待完善。”市旅游局表示，将根据租赁时间、经营规模、服务内容对民宿实施分类监管。

对超过一定规模的民宿、短租房按照旅馆管理。如要求民宿单栋房屋客房数不超过14间。对年度对外租赁时间超过一定期限的，实行旅馆管理。比如国际上多以90天和180天为限，伦敦、旧金山要求短租时间每年不得超过90天，超过规定时间的，按旅馆管理。

对旅游民宿和日租房进行差别管理。日租房仅提供住宿场所，多分布于知名医院、大学校园周边。民宿除了提供住宿、餐饮等服务外，要注重让游客体验当地自然、文化生活。对民宿以规范引导为主，对日租房则应严格监管查处非法经营行为。

对乡村民宿和城市民宿实施差别管理。乡村民宿对缓解郊区住宿设施短缺、增加农民收入、改善农村环境有重要作用，因此，对乡村民宿以促进健康发展为主；城市民宿功能则更多体现为旅游者提供多样化体验和居家式住宿服务，是现有住宿设施的补充，城市民宿应以规划引导、有序发展为主。

了解到，目前，市旅游局牵头起草的《本市促进乡村民宿健康发展的指导意见》，计划于二季度出台。该《意见》对促进和规范本市乡村民宿健康发展做了规定。此外，市旅游局还在牵头开展城市民宿调研，力争在三季度起草完成规范本市城市民宿发展的指导意见。（记者王海燕）