2017年5月农业部办公厅发布了《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》，明确指出，鼓励利用PPP模式引导社会资本投资休闲农业和乡村旅游。休闲农业和乡村旅游具备公共产品特质，与PPP模式是天作之合。

1什么是PPP模式PPP模式的前世今生

近日，浙江省首个医疗领域PPP项目--浙江金华人民医院医养大健康综合体正式开工，该项目曾列入国家发改委首批PPP项目库。一段时间以来，随着各种支持性政策的出台和落实，各地PPP项目也加速落地，其中，农业、旅游、医疗类PPP项目增长迅速。专家表示，这些准公共产品未来将会更多地向社会资本开放。

PPP模式(Public-Private-Partnership)，即公共资本和私有资本的合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

简单来说，在地方政府财政收入不足，但是要开展大项目，政府最简单的操作方法就是发行债券，但是债券是需要政府偿还的。对于地方政府来讲，发行债券未必需要本届政府偿还，所以地方政府对发行债券的冲动十足。但是相对中央政府来说，地方债券发行的越多，积累的风险也就越大，甚至有可能爆发地方债务危机。由于中央的限制，发行地方债券的空间越来越小，就需要政府寻找新的融资渠道。这种新的渠道就是政府和私营企业合作，政府和企业不再是简单的金钱关系，而是利益相关的综合体。最早开展这种合作的模式叫做BOT。

BOT是build-operate-transfer的简称，即建设-经营-转让。简单来说就是地方政府开展一个项目，需要企业参与投标建设该项目，项目完成之后由企业在规定时间内享有该项目的经营权和收益权，一段时间后，项目经营权回归政府。这种模式有效解决了地方在横幅资金不足的问题，但是这种模式存在相应的弊端。首先，整个项目由政府制定，企业没有参与权，在项目出炉之前企业对项目和项目的收益状况并不清晰。其次，当项目建成交给企业经营之后也不清楚企业在干什么，政府本来想建设医院，但是企业为了赚钱很有可能偷偷改造成疗养院。所以说，在BOT模式下政府和企业是互相既不透明也不信任。为了改变这种状况，PPP模式出现了。在PPP模式下，从项目的制定、规划到项目的建设、经营地方政府和企业都全程参与。为了使合作更加紧密，在PPP模式中双方会成立一家公司，这家公司被称为SPV，由公司开展项目的全部工作。相比于BOT，PPP优势明显。无论是政府还是企业都从开始到结尾，全程参与项目，使整个项目更加透明，同时，项目资金由私营企业融资，政府做信用担保，减轻了政府的财政压力。

"经过3年的快速发展，国内PPP模式逐渐成熟，投资范围不断扩大。而PPP模式的不断扩围体现了政府在公共产品供给思路上的转变，民营经济在开发和运营阶段的高效率有助于提高政府在准公共产品上的供给效率。"方正证券首席经济学家任泽平在接受媒体采访时表示。

近年以来，在公共服务领域推广PPP模式，为民营资本积极参与投身社会公共服务建设提供了畅通渠道同时也促进了各级政府职能的转变。国务院指出，发展PPP模式有利于使广大人民群众享受到优质高效的公共服务、利于培育经济增长新动力，促进打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务"双引擎"。

2PPP模式青睐休闲农业和乡村旅游

5月31日，农业部印发《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》，旨在促进引导休闲农业和乡村旅游持续健康发展，加快培育农业农村经济发展新动能，壮大新产业新业态新模式，推进农村一二三产业融合发展。

2017年全国旅游工作会议数据显示，2016年旅游总收入预计达4.69万亿元，同比增长13.6%。国内旅游人数继2015年首次突破40亿人次后，2016年继续两位数增长，全年有望超过44.4亿人次。国内旅游收入同样保持两位数增长，2016年预计达到3.9万亿元。根据联合国世界旅游组织的测算，2016年我国旅游业对国民经济综合贡献达11%，对社会就业综合贡献超过10.26%。

PPP模式的引入将打破旅游业长期依赖单一融资渠道的资金束缚，将积极利用庞大的社会资金。目前，我国旅游企业可以运用的投融资方式有成立旅游股份有限公司、建立旅游产业投资基金、旅游资产证券化等。传统的融资方式难以满足旅游智慧化建设与旅游产品结构转型的巨额融资需求。融资瓶颈问题阻碍了旅游企业规模扩张及全国旅游产业的可持续发展。旅游资源开发建设的资金筹措问题能否有效解决，成为旅游业能否加速发展的关键环节。

PPP模式下使更多的社会民间资本投资旅游业成为了可能，为更多的社会投资创造了更广阔的空间。若对该类巨大的社会资本加以引导利用，或将成为扩充旅游融资渠道，促进旅游业转型升级的重要途径。利益驱动促使地方政府想办法、出台政策扶持发展旅游业。旅游开发成为利益集团的战略性投资，把对自然资源和文化资源的占有和开发作为投资重点，欲在旅游业快速发展的大好势头中分得一杯羹。然而，长期以来，社会资本对旅游项目投资却受到诸多条件限制，PPP模式将为社会资本进入旅游行业铺垫道路。

3PPP模式给休闲农业和乡村旅游带来什么

对于旅游行业而言，PPP模式是新常态下发展我国旅游产业的动力性抓手。PPP模式既是融资概念，更是一个景区项目管理概念，强调的是PPP项目对景区的全寿命周期运营管理，分为两个"生命周期"，第一是汇聚社会资本的投资力量，为旅游景区建设和周边基础设施建设融资；第二是在提高景区旅游服务质量等软件上发挥作用的阶段，即项目运营管理阶段。

旅游业尤其是景区引入PPP模式具有四方面的益处:第一能提高旅游项目的运作效率与收益水平；第二能降低风险以吸引更多的社会资本投资；第三，能引入竞争和监督机制实现旅游的可持续发展；第四，能有效缓解景区发展双重性质的困扰。

目前全国景区中国有性质的占53.3%，国有就必须要考虑公益性，但要谋求发展，就必须具有商业性，这种双重性长期以来成为困扰景区发展的一个瓶颈。采用PPP模式，可发挥政府政策支持和企业市场化运作的双重优势，基础设施建设由政府主导，运营由企业主要负责，通过低成本解决景区运营费用问题，兼顾景区发展的公益性和商业性特征。