日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称“三权分置意见”)。不少市场人士持乐观态度，认为该意见将大幅放宽资本进入农业的门槛，是第二次“土地革命”。

对此，在第十二届中国农村发展论坛召开期间，21世纪经济报道专访了中国社科院学部委员、全国人大农业与农村委员会委员张晓山。

资本下乡的难度正在提高

《21世纪》：市场很多观点认为，三权分置相当于为工商资本进入农业领域进行松绑，你怎么看？

张晓山：我不认同这样的观点。三权分置意见出台的意义，没有市场想象得那么大。

工商资本下乡需要考量的重要因素是产权“长久不变”的定义问题。十七届三中全会和十八届三中全会明确提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。“长久不变”具体指的时间跨度及双方确权主体都没有明确的解释。新出台的三权分置意见仍未解决该问题。工商资本经营目前也仅能进行至第二轮土地确权的2028年，往后的经营情况仍不明朗。

目前流转土地占耕地约30%，工商资本参与的约10%，约为三分之一。国务院办公厅、农业部对工商资本进入土地流转都有相关政策通知，这些政策的共同特点是：保护农户利益不受损。一方面鼓励并强调工商资本应进入适合企业化经营的种粮业，另一方面要加强对工商资本下乡的管理，对工商资本下乡务农动态监控，避免“非粮化”与“非农化”倾向。具体措施包括承包经营资格审查、农户租金落实监督、违规非农惩罚等。同时，人力成本与土地租金成本的升高使得工商资本获利空间被压缩，资本下乡的难度正在提高。

《21世纪》：那么三权分置意见出台的具体意义在哪里？

张晓山：这份文件依然有积极意义。文件虽然还没有明确产权时间“长久不变”的问题，但把土地所有权、承包权与经营权各自的权能以政策文件的形式解释清楚，是一种进步。通过清晰与合法化土地承包政策，中央政府释放出鼓励土地流转的政策信号。

产权方面两个突破

《21世纪》：从以往的土地所有权、土地承包经营权两分到所有权、承包权和经营权三权分置，其权利性质应该如何界定？

张晓山：目前法学界认为不存在三权分置，仅有土地所有权与承包经营权。而另一种观点认为三权的地位并不平等，土地所有权应是三权的根本，承包经营权是由土地所有权衍生出的物权。其中土地所有权归集体，承包经营权作为物权归承包户。当承包户自己经营，承包权与经营权在这种情况下是统一的，若承包户把自己的承包经营权中的经营权分离出来，该经营权应视为债权或次生物权。

对于产权问题，三权分置意见文件中有两个突破。

第一，文件中还提到“在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权”，其中“派生”二字给地方实施政策提供政策依据与空间。

第二，原来的“集体”现改为“农民集体”，把农民与集体进行统一。集体与农民本身应是一体的，并不存在利益冲突。但目前，有些地方的农村集体变成某些人把持的“家族企业”，集体的异化导致集体脱离于农民，成为凌驾于农民之上的存在。

目前需要注意的是，由于集体经济组织的性质尚未明确，绝大部分情况下不属于法人范畴，组织代码、工商纳税登记证也没有，是非常模糊的权利主体。这不利于集体经济发挥自身的作用。

《21世纪》：目前农民工城镇化政策，有鼓励农民有偿推出基地使用权、经营承包权的做法，你怎么看？

张晓山：首先中央精神已经明确，绝不能以放弃三权作为农民进城落户的条件。农民在农村的宅基地使用权、土地经营承包权及集体经济收益权是其用益物权，而作为常住人口在城镇享有社会保障是由宪法赋予的基本人权。这二者之间并不存在非此即彼的冲突关系。

其次，农民是否愿意有偿退出三权取决于两方面。一是国家一亿非户籍人口城市落户的政策能否贯彻实行，让达到落户条件的非户籍人口享受到城市的公共服务与社会保障，真正成为市民；二是农民在中小城市和小城镇有稳定的就业机会和收入，有安置下来的便利条件。