北极星售电网讯:电价改革是电力体制改革的核心。2002年电力体制改革方案出台后，2003年国家就出台了电价改革方案，并随后出台了关于上网电价、销售电价和输配电价的三个管理暂行办法。应该承认，当时的电价改革方案及三个具体电价改革办法配合了当时的电力体制改革工作，指出了我国电价改革的方向。但是，受电力体制改革进程的影响，也由于其他原因，电价改革本来可以相对独立和超前进行的，却没有实施。近十年中，电价改革整体上也处于停滞不前的状态。市场竞争电价机制没有形成，政府管制电价改革也没有深入推进，这就是我国“十一五”、“十二五”时期电价改革的基本状态。

电价改革与电力体制改革密切相关，电价改革要配合和支持电力体制改革，这是基本原则和经济规律。但是，电价也有相对独立性，也有自身的规律，我国电价政策在传统计划经济体制下既产生了很多经验，如标杆电价政策，也积累了许多问题和困难，如交叉补贴等。

因此，在电力体制不变的情况下，我国电价仍然也有巨大的改革空间。考虑到电力工业的基础设施作用和电力工业本身也是资金技术密集的现代工业，即使有限的电价改革，也将给国民经济和电力工业本身带来巨大的经济效益。下面，不考虑新的电力体制改革方案，就现有体制背景下“十三五”时期我国电价改革谈几点设想。

一、电价审批权限改革

目前我国电价政策和具体电价方案主要由国家价格主管部门制定和审批的体制，是传统计划经济体制留下的最后堡垒，不利于各省根据当地实际情况，制定更加适应的电价政策，也增加了管理成本；还不利于潜在的省际间竞争机制的形成，且易于产生腐败。这么大国家，各地资源条件和经济社会发展水平差异很大，几乎各种电价都要由中央政府统一制定，这是很难想象的，也与社会主义市场经济制度建设格格不入。

借鉴国外经验，电价审批权限要在中央和省两级政府之间合理配置。具体方案是：国家价格主管部门主要管两件事：

一是电价政策制定，其中特别是制定统一的电价制定与调整办法，也包括制定反映国家大政方针的有关电价政策，如脱硫电价、差别电价等。

二是负责跨省、跨区电力交易价格的制定和协调。必要情况下也包括对跨省、跨区消纳的重要电源，如三峡水电上网电价的制定。

二、电价制定（调整）方法改革

我国电价根据《价格法》实施政府定价。目前政府制定电价的一个主要问题是有原则甚至有办法，但是，却没有具体可操作的方法。什么叫具体可操作的方法，就是可以直接计算出来并执行的电价结果。过去发电企业执行还本付息电价虽然有问题，但是，却是一种可以操作的方法。目前电价由电力企业或省价格主管部门根据电力商品类别、生产经营成本及其变化情况提出电价制定与调整建议方案，国家价格主管部门综合考虑电力供求平衡状态和宏观经济承受能力等因素后，提出具体意见，报国务院审批后，通知省价格主管部门和电力企业执行。实际工作中电力企业或省价格主管部门根据什么原则提出电价制定与调整建议方案，国家价格主管部门又怎么提出具体意见，不确定因素很多，也不公开透明，不符合政府管制定价的国际惯例。

因此，政府电价政策首先要明确确定电价计算的具体方法，包括基本方法、主要参数的规定等。如是采用投资回报率定价，还是成本加成定价，有效资产或准许成本的计量规则，投资回报率或加成率的标准及可调整范围等。发电企业标杆电价的思想非常先进，但是，标杆参数是什么？标准值又是多少？在参数变化到什么程度时开始调整？政府从来没有明确过，因此，政府尤其要对标杆电价政策进行完善。

三、销售电价分类改革

2013年《国家发展改革委关于调整销售电价分类结构有关问题的通知》指出，“将销售电价由现行主要依据行业、用途分类，逐步调整为以用电负荷特性为主分类，逐步建立结构清晰、比价合理、繁简适当的销售电价分类结构体系。”具体内容是5年内将现行销售电价中居民生活、非居民照明、商业、非工业、普通工业、大工业、农业生产用电价格等八大类逐步归并为居民生活用电、农业生产用电和工商业及其他用电价格三个类别。因此，销售电价分类合并改革是国家已经布置的“十三五”电价改革的重要工作之一。

不过，我国销售电价并不只是简单合并就可以的。合并考虑了用电负荷特性因素，但是，并不充分，缺乏科学依据。用电负荷特性包括许多方面，要综合其他因素统筹考虑，建立真正科学合理的销售电价体系。总体上看，在销售电价分类简化合并的同时，更重要的是要综合考虑负荷特性等多种因素后，把电价分得更细，使电价能更准确地反映用户成本，更有效率。要进行销售电价分类的顶层设计和体系设计。

比如根据用户年负荷率，制定用户可选择负荷率电价，高负荷率用户的平均电价相对较低，而低负荷率用户的平均电价相对较高，由用户根据自己的年负荷率信息选择电费支付最小的电价套餐，同时也提高系统负荷率，降低单位供电成本。另外，根据系统日负荷率制定和完善峰谷分时电价，根据系统季节性负荷率制定季节性电价，根据系统负荷率扩大两部制电价的实施范围和执行水平等，都是根据用电负荷特性进行电价分类调整的改革内容。

四、电价水平模式改革

总结世界各国在电价水平上的政策选择，有三种基本模式，第一种低电价水平模式，以经济学边际成本定价和社会福利最大化为理论基础，电力企业亏损部分由政府补贴和事后调整。第二种是平均成本定价，也包括长期边际成本定价，以合理补偿电力企业成本为依据。第三种是高水平定价，以缺电的机会成本为依据，一般主要适用于解决缺电问题，通过高电价释放激励投资的信号，促进电力工业投资和发展。我国电价水平模式属于哪一种？我们认为除在集资办电时期对上网电价采用过高水平电价模式外，其他时间和总体上采用了低水平电价模式。近年来我国发电企业发电业务的整体亏损和电网企业收益率指标低于合理标准，如银行货款利率就是证明。一般认为低水平电价有利于本地经济发展，最近我们通过实证研究发现，存在“低电价陷阱”。

长期以来，我国西北地区电价远低于东部沿海地区电价，但是，无论在经济发展的量上还是质上，西部地区与东部地区的差异不是缩小了，而是拉大了。原因是电价水平低诱导了高耗能产业发展，不利于经济增长方式转型和产业结构升级。

因此，在考虑合理成本补偿包括社会成本补偿之后，我国电价水平特别是西部电价水平应该适度提高。提高电价的改革在短期内会有一个痛苦的过程，但是，长痛不如短痛，让电价反映成本包括社会成本是最优的选择。在这一点上，还涉及居民电价水平的改革问题。

政府长期对居民电价实行补贴政策，让工商业承担补贴的成本，目前全国范围内工商业对居民用电每年补贴超过2500亿元。稍有经济学知识的人都知道，交叉补贴不仅不会增加社会福利，反而还会多出一块损失。政府好心不让居民承担更多费用，但是，企业多承担的费用最终还是直接或间接地转移到了居民头上，而且居民实际承担的还更多。

政府必须清醒地认识这个问题并开始改革。基本方向是从目前的低成本加补贴模式向平均成本模式转变。为鼓励水电开发，可在计入水电社会收益或者可替代火电社会成本的基础上，实施高电价水平模式，建立加速水电滚动开发的价格机制。

五、电价职能或机制改革

理论上电价有价值反映、效益核算、信息传递及宏观调控四种职能，其中价值反映体现了成本补偿的需要，信号传递起资源配置作用。目前我国电价职能的核心主要体现在成本补偿上，部分考虑了宏观调控，却忽视了电价的效益核算特别是资源配置职能。电价的资源配置职能没有充分发挥，从而制约了电力工业甚至整个国民经济从粗放到集约的方式转型。

有效资产或准许成本核定是政府管制定价的基本工作，否则，企业花多少都可以通过价格回收，这种机制必然会诱导企业多投资、不控制成本。虽然2004年国家电价改革方案中提出了有效资产等概念，但是，却始终没有出台具体的核定办法。因此，生产能力投资过剩和成本增加是电力企业的合理选择。

不考虑特高压电网技术上的争议，从电价机制上分析它是完全合理的。即使没有特高压电网，目前的电价政策也会诱导其他的投资过剩甚至浪费现象，这是经济规律作用的结果，国外把这种情况称为A-J效应。

因此，我国电价政策中要强调电价的资源配置职能或机制。要配合国家经济“调结构、转方式”的改革，制定有利于促进电力工业集约型发展的电价机制。国外围绕电价的激励和约束机制有许多创新性设计，由此产生了很好的效果，这是许多国家或地区仍然保持传统的垄断经营体制，不进行电力市场改革的原因。我国对电力市场改革寄予了过高的期望。事实上，新一轮电力体制改革也很难顺利进行，而且根据国外经验，即使顺利也不会产生明显的效果。因此，与其寄希望于不确定性的结果，还不如扎实做好管制电价改革与设计。

六、电价结构改革

我国电价政策中还有一个重要缺陷，就是电价结构过于单一，两部制电价仅限于大工业用电，而且容量电价水平很低，只补偿了小部分容量成本。根据电力生产的成本特点以及国际经验显示，一般情况下，容量电费占总电费的比例应在40%～50%左右，而我国目前大工业容量电费占比不足20%。因此，总体上看，我国电价结构采用的是单一电量电价。

根据经济学定价理论，对于固定成本比例较大的商品定价，按两部制定价比按单一的产量定价能够提高社会福利水平，这是电信等行业普遍采用两部制定价的根本原因。两部制电价更有效率，但是，我国却主要采用单一电量电价，任凭定价损失发生，这是非常不合理的政策选择。

在现代电力生产销售的技术条件下，所有用户包括居民用户可以实施两部制电价。许多国家所有用户都采用两部制电价。我国其他行业也有采用两部制定价。两部制电价没有理论和技术障碍，两部制电价实施后还有利于降低部分高负荷率用户的用电成本，提高电力企业资源配置效益，因此，建议政府开始扩大两部制电价范围和提高容量成本补偿比例的改革。

对已经实施两部制电价的大工业用户，逐步提高容量电价水平直到容量成本全部通过容量电价回收。对还没有实施两部制电价的用户，可按顺序从一般工商业用户、居民和农业用电开始试点，逐步推广两部制电价。

总之，不管电力体制怎么改革，上面六个方面的电价改革都是我国电价政策迫切需要解决的问题。电力体制改革和电力市场建设的核心也是希望通过价格机制提高资源配置效率，实现电力工业集约发展。政府管制定价也能实现这个目标，根据我国实际情况，有效的管制电价是目前更加现实，将来很可能比市场定价更好的政策选择。