以“保基本强基层建机制”为工作重心的新医改已经走过了九个年头，尽管老百姓看病就医负担仍然很重，医务人员也没有受到明显的鼓舞，但随着改革的不断深入，很多政策在调整中越来越完善，越来越明朗，并越来越有利于乡镇卫生院的发展。

一、基层药品放开大势所趋

初步建立国家基本药物制度是新医改近期（2009-2011年）五项重点任务之一，任务要求，从2009年起，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，其他各类医疗机构也都必须按规定使用基本药物，所有零售药店均应配备和销售基本药物，保证群众用药的可及性、安全性和有效性。对于基本药物的概念，定义为能够满足基本医疗卫生需求，剂型适宜、保证供应、基层能够配备、国民能够公平获得的药品，主要特征是安全、必需、有效、价廉。

关于这一政策和基本药物概念，似乎强调的是“必需配备”、国民可公平获得，而我们几乎所有制定基药政策者都要求基层医疗机构“只能使用”基本药物，而且实行“唯低价是取”的招标、“垄断”配送等，以至于价格高了，廉价药断供了，老百姓买不到了。

2014年3月，医改先行者安徽制定出台了全省统一的基本用药目录，包含1118种药物，规定，中心卫生院使用的药品中90%以上必须是目录内药物，实际上打破了520种国家基本药物的限制。

此后各地也陆续解除了基层用药的限制，2017年有北京、广东、辽宁。4月8日，北京市阳光采购扩充基层医疗机构目录，原基层医疗机构与二三级医院的药品采购平台合二为一，实现用药完全一致。6月30日，广东省卫计委下发《关于进一步明确我省基本药物制度有关要求的通知》，自2017年7月1日起，不再对各级医疗机构，使用国家基本药物的品规数量和金额比例作具体要求。8月1日，辽宁省发布《关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的实施意见》，要求全省各级医疗机构实行统一采购平台、统一采购目录。

2018年1月的最后一天，天津市医药采购中心发布《天津关于调整基层医疗机构药品网上采购范围的通知》。通知各单位，从2月1日起，天津基层医疗机构药品网上采购范围，与二、三级医院用药全面衔接。

总体看来，基层用药和大三甲打通，是必然趋势，无非是基于各个省份财力的差别，出现早晚的问题。

实际上各地放开基层用药限制并不是没有政策依据的自主探索，2015年9月，《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发〔2015〕70号，以下简称《指导意见》）在“大力提高基层医疗卫生服务能力”方面，就明确提出“合理确定基层医疗卫生机构配备使用药品品种和数量，加强二级以上医院与基层医疗卫生机构用药衔接，满足患者需求。”

由此可见，乡镇卫生院用药放开一定会成为必然。而这一举动，必将为促进基层医疗机构换发新的活力。

二、转型慢性病医疗机构是必由之路

2009年新医改方案中，明确指出，乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务，并承担对村卫生室的业务管理和技术指导等工作。

2015年9月推进分级诊疗《指导意见》对各级各类医疗机构诊疗服务功能定位中明确，基层医疗卫生机构和康复医院、护理院等（以下统称慢性病医疗机构）为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。

这一制度实际上就对于乡镇卫生院未来发展指明了方向，即转型康复治疗，不再以诊断疾病为主业，重点为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。作为基层医疗机构的乡镇卫生院，要尽早行动，直面我国人口快速老龄化和慢性非传染性疾病负担加重的挑战，适应医疗卫生服务将从以治疗为主转向以人民健康为主这一新命题。

三、医疗服务能力还必须强化

讲乡镇卫生院未来发展的一个方向是转型康复治疗，并不意味着乡镇卫生院就不再需要医疗服务能力，这一点在2011年7月卫生部、国家发改委、财政部、人社部、农业部联合印发的《乡镇卫生院管理办法（试行）》中早已明确，乡镇卫生院是农村三级医疗卫生服务体系的枢纽，是公益性、综合性的基层医疗卫生机构。乡镇卫生院以维护当地居民健康为中心，综合提供公共卫生和基本医疗等服务，并承担县级人民政府卫生行政部门委托的卫生管理职能。中心卫生院是辐射一定区域范围的医疗卫生服务中心，并承担对周边区域内一般卫生院的技术指导工作。

即使在指明乡镇卫生院转型康复治疗的《指导意见》里，也强调要“强化乡镇卫生院基本医疗服务功能，提升急诊抢救、二级以下常规手术、正常分娩、高危孕产妇筛查、儿科等医疗服务能力。”

因此，乡镇卫生院必须认清形势，明确自己的职责，把提高基本医疗卫生服务能力牢记在心，紧握在手。

四、强基层更需要出实招

强基层，是新医改的核心。2009年3月，中发6号文件公布了我国的新医改方案。方案指出，我国医药卫生事业发展水平与经济社会协调发展要求和人民群众健康需求不适应的矛盾还比较突出。城乡和区域医疗卫生事业发展不平衡，资源配置不合理，公共卫生和农村、社区医疗卫生工作比较薄弱，医疗保障制度不健全，药品生产流通秩序不规范，医院管理体制和运行机制不完善，政府卫生投入不足，医药费用上涨过快，人民群众反映比较强烈。

而导致这一切的核心就是基层不强。因此，2010年5月21日，李克强总理在全国深化医药卫生体制改革工作会议暨省部级领导干部深化医药卫生体制改革专题研讨班结业式讲话中，提出把保基本强基层建机制作为医改工作的重心。

他指出，基层医疗卫生机构是基本医疗和公共卫生服务的重要载体，也是我国医疗卫生服务体系的薄弱环节。基层医疗卫生服务能力不强、质量不高，在很大程度上导致小病也到大医院看，大医院人满为患，从而加重了看病难、看病贵。提高基层服务能力，是联结五项重点改革的重要纽带；做好基层医疗卫生工作，有利于促进各项改革早见成效。强基层，就是要把工作的重心下移，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实增强基层的服务能力。

强基层，硬件是基础，软件是关键。要在软件建设上下更大功夫，当务之急是解决人才短缺、技术薄弱这一突出问题。

2015年，国务院关于推进分级诊疗制度建设的指导意见也指出，分级诊疗要以提高基层医疗服务能力为重点，以常见病、多发病、慢性病为突破口。