2月16日，浙江省德清县国土局负责人来到北京，准备参加国土资源部的一次会议。参会的还有全国其他33个省市国土部门负责人，数天后，他们将一同返回，酝酿一场土地市场的旋风。

包括德清县在内34个地区均是1月22日国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》（以下简称《方案》）中所指定的建立土地二级市场的试点城市，他们的共同点是转让、出租、抵押等交易量较大且不动产登记工作基础较好。《方案》提出要求在2018年底，34个试点地区要建立符合城乡统一建设用地市场要求，产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全的土地二级市场，市场规则基本完善，土地资源配置效率显著提高。

土地流转的主要形式包括转让、出租、抵押等多种形式。国土资源部一位人士对经济观察报说，土地抵押对支撑经济发展、国有企业改革起到重要的作用，中国商业银行的贷款额大部分依靠不动产抵押实现。

同时，该人士还表示，很多开发商和个人买房投资一样，会将囤地作为一种投资，这造成建设用地的浪费。促进土地二级市场完善，从严增收土地闲置费可以增加开发商保有土地的成本，促进建设用地的流转，增加土地利用效率，盘活整个土地市场。从而对房价产生影响，对中心城市的房价可能起到一定的平抑作用。

在《方案》中也提到，国土资源部将会会同相关部门，密切跟踪试点地区工作进展，主动适应改革和经济社会发展的需要，完善配套制度，并及时提出制订和修改相关法律、法规、政策的建议。

中国人民大学土地与政策研究中心主任叶剑平认为，目前来看修改法律显得很有必要，因为只有修改相关法律才能与现阶段的一系列改革相适应，这也是供给侧改革的一部分。

34个试点盘活二级市场

土地二级市场是中国城乡统一建设用地市场的重要组成部分。《方案》称，实行土地有偿使用制度近30年来，土地二级市场对促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程发挥了积极作用。随着经济社会发展和改革深入，土地二级市场交易规则不健全，政府的服务和监管不完善，交易信息不对称、交易平台不规范等问题突出，制约了存量土地资源的盘活利用，难以满足新型城镇化和经济转型发展需要。

国土部一位人士告诉经济观察报，现在提出完善二级市场，是适应市场经济需要的必要措施。

根据国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》规定，通过招拍挂取得的土地可以抵押；具有房屋所有权的房屋也可以抵押，房屋所占有的土地使用权随之一同抵押。土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。土地抵押对于支撑经济发展、国有企业改革起到重要的作用，中国商业银行的贷款额大部分依靠不动产抵押实现。

此次进入34个试点区域名单的上海市松江区曾经在2015年也被选为集体建设性用地入市试点。该区规划与土地管理局规划建筑管理科科长沈杰接受经济观察报采访时表示，在2015年因为入市地块较少，企业普遍没有抵押的需求。上海市金融办曾组织银行等机构草拟文件，确定了集体建设用地抵押入市的方案，方案出来后，国土部门特意询问土地使用者是否需要抵押。“因为资金量够，对方没有抵押需求，到2017年2月，尚未有集体用地抵押案例”。

而德清县的建设用地抵押服务已经成为国土部门日常工作的一部分。沈杰认为，是否有抵押需求和企业的经济实力、地块的总价有关。如果地块小、总价低，对企业实力要求相对小。如果地块较大，企业后期开发强度相应增加，对资金的要求较大。叶剑平认为，建设用地抵押和当地市场发达程度、区位条件、当地银行的政策有关，浙江德清县就属于市场认可抵押的地区。

德清县国土局一位负责人接受经济观察报采访时说，工业建设用地的转让、租赁、抵押该市一直在做，已成为日常工作的一部分。企业将工业用地及附着建筑转让给另一家企业，可以直接到国土局办理；而建设用地上建筑的租赁，按照规定是要到国土局办理手续，但实际操作中，因为租赁属于使用权人自身行为，大部分企业选择自行交易，未到国土局办理。而作为集体经营性建设用地使用权抵押贷款试点之一，截至2016年6月，德清县已有16宗共约170亩集体经营性建设用地获得抵押贷款，涉及抵押总额4182.2万元。

差异化政策

《方案》提出，各试点实施差别化的税费政策。各地可根据本地实际，在地方权限内探索差别化的税费政策。充分发挥城镇土地使用税在节约集约用地中的作用。对于闲置土地，从严征收土地闲置费。

沈杰表示，文件中提到从严征收闲置费，并没有确定具体的标准。具体征收办法需要松江区国土分局经过市一级国土部门的批准。按照规定，所有草拟文件要经过市一级国土部门的审核，因为试点除了涉及到国土部门，还涉及到其他部门，具体标准还需要上级其他部门的参与。

德清县国土局一位负责人也告诉经济观察报，目前该市执行的是国土部相关规定，对于土地闲置满两年的，将依法无偿收回、坚决无偿收回或者重新安排使用。对于土地闲置满一年不满两年的，开发商需按出让或划拨土地价款的20%交纳土地闲置费。而未来从严征收的标准，还需要进一步研究。

叶剑平认为，差异化征收政策和产业布局有关系。有的地区市场发达，有的地区相对落后，产业发展不平衡意味着不能采取一刀切的政策，应该根据所在的区位、周围的市场状况，使其成为城市发展的一个配套措施。建设用地可以用来做物流、商业、养老等用途，不同的用途对土地的闲置费征收政策很有必要。试点探索完成后，或许下一步会形成相对统一的模式。由于产权不完善的原因，全国建设用地抵押不是很多，目前来看大都集中在试点地区。

叶剑平说，按照相关法律、法规规定，土地是不允许买卖、抵押的。《方案》中提到，国土资源部会同相关部门，密切跟踪试点地区工作进展，主动适应改革和经济社会发展的需要，完善配套制度，并及时提出制订和修改相关法律、法规、政策的建议。叶剑平认为，修改法律显得很有必要，因为只有修改相关法律才能与现阶段的一些列改革相适应，这也是供给侧改革的一部分。

土地供应影响房价

该国土部人士表示，《方案》体现出尽量少占耕地，促进土地集约利用的思路。这一思路会增加土地的供应量。存量的建设用地充分利用起来后，可能会对房价产生影响。但是对于房价的作用不能一概而论，中国房价出现两级分化的局面，相对于三四线城市，一线城市的房价不断上涨。土地存量盘活后，会增加土地供给，对一线城市的房价可能起到一定的平抑作用；三四线城市情况不同，基础设施完善、人口净流入、经济较水平较高的城市，也可以增加土地供给，对房价产生平抑作用。对于经济形势不好，商品房存量过剩的城市来说，土地供应、房价受到的影响有限。而解决后者的问题，可能需要政府出台文件，改变建设用地的用途，才能将土地盘活。

叶剑平也认为，二级市场的盘活是将闲置的土地利用起来，提高了土地的供应量，对房价有一定的缓解作用。但是作用是否明显，由盘活的闲置土地存量决定。