郑州“7·20”特大暴雨灾害造成严重的城市内涝，出现了“夺命”隧道、“夺命”地铁等现象。这既凸显出当地在灾害应对处置上的短板，也反映出城市的部分基础设施“生了病”，需要诊治或“换血”。

今年，国家将花大力气治理以燃气管道老化、防洪排涝设施能力不足为代表的“城市病”。政府工作报告指出，将加快城市燃气管道等管网更新改造，完善防洪排涝设施，继续推进地下综合管廊建设。

针对当前地下综合管廊建设存在的突出问题，全国政协委员、江苏省住房和城乡建设厅厅长周岚建议，健全城市地下综合管廊有偿使用制度，鼓励市场力量参与投资建设。

全国政协委员、中国安能集团总工程师张利荣也建议，推进安全型地下、半地下空间建设，提升我国城市地下、半地下空间灾害防救能力。

城市“新洼地”之痛

2021年7月20日，郑州城区24小时平均排雨量是排涝分区规划排涝标准的1.6-2.5倍，远超排涝分区排洪能力，当时这些排涝分区大都没有达到标准，排涝能力亟待提升。

应急管理部公布的“7·20”特大暴雨灾害调查报告显示，郑州市主城区的38个排涝分区中，仅有1个达到规划排涝标准，部分分区实际应对降雨能力不足五年一遇。当日16时-18时，京广快速路隧道附近每小时降雨量是隧道排水泵设计标准的3倍。

“地下、半地下空间是城市的‘新洼地’，易受暴雨洪涝灾害侵袭。”张利荣说，从2007年济南“7·18”到2012年北京“7·21”，再到去年的郑州“7·20”特大暴雨，都造成了地铁、下穿式立交桥等地下、半地下空间大量积水，引发城市部分地区瘫痪及人员伤亡，其中地下、半地下空间往往是人员伤亡的重灾区。

张利荣认为，地下、半地下空间是我国城市新兴的建筑空间，我国在这方面的开发和使用时间不长，一些城市在防灾减灾领域还存在一些问题，包括对地下、半地下空间遭受灾害的特点规律认识不深，部分工程设计灾害防救考虑不充分，应急能力建设存在一定缺失等。例如，早年间，个别城市在建地铁时考虑防汛问题不足，地铁口甚至未设置防汛台阶。“一旦遇到积水水位相对高一点，水就很容易涌进去”。

同时，一些基础设施在建时采用的防灾标准不够高。张利荣举例，一些下穿式立交桥虽然设置了排水设施，但遇到较大灾害时，抽排水能力不足。“特别是遇到像郑州‘7·20’这种特大暴雨，排水设备还来不及反应，就被淹没了”。

张利荣观察到，在面对暴雨预警时，一些城市的相关部门未及时作出应急响应，也未作好相应的应急准备，如应急物资准备不足等。当暴雨来临时，相关部门的临灾处置也不够及时。

张利荣表示，除了水灾，这些地下、半地下空间还存在地质灾害、火灾、中毒窒息等风险。

城市地下综合管廊，也被称为保障城市运行的“生命线”，是城市管道更新改造的重要形式，即在地下建一个隧道空间，将电力、通信、燃气、供热、给排水等工程管线集于一体，并设置专门的检修口、吊装口和监测系统的管廊。这有利于进一步保障城市地下、半地下空间的安全。

“城市地下综合管廊建成后，一个最大的好处就是方便检修。”张利荣说，可以提前检修出给排水存在隐患、燃气泄漏、管道老化等问题，防患于未然。

全国人大代表、武汉市土地利用和城市空间规划研究中心副主任亢德芝在接受媒体采访时指出，与全球一些建设相对完善的城市相比，我国地下管廊建设比较落后，亟须完善相关的法律政策，以刚性约束推动管廊的规划建设及运营维护。

周岚发现，不少已建设地下综合管廊的城市都存在“入廊难”和“收费难”。她解释说，地下综合管廊的建设、改造、运维等大都由行业条线决定，地方政府和管线单位在建设时机、投资时序和入廊收费等关键问题上较难达成共识。同时，由于没有明确的投入回报方式和预期，市场力量参与的积极性不高，制约了城市地下综合管廊的推进和推广。

为城市上“双保险”

针对以上问题，张利荣建议，推进安全型地下、半地下空间建设，提升我国城市地下、半地下空间灾害防救能力。他认为，在各项基础设施设计之初，就要考虑防灾减灾情况。比如，建设下穿式立交桥时，可以考虑建设两套排水系统，遇到灾害时，就像上了“双保险”，“一套坏了，另一套可以顶上”。

针对新形势下过去一些基础设施的防灾减灾标准不再适用的问题，张利荣建议，提高地下、半地下空间的防灾标准，规范其应急通道和安全警示设置，提升工程自身抗灾和应急能力。

2022年，住房和城乡建设系统将加快推进燃气等城市管道老化更新改造重大工程，力争开工改造存在安全隐患的燃气管道约2万公里；并将推动生活污水管网改造建设，力争城市生活污水集中收集率提高2-3个百分点；还将出台《城市排水防涝体系建设行动计划》，补齐排水设施短板，推进城市内涝治理。

针对城市地下综合管廊“收费难”“入廊难”问题，周岚建议，国家进一步健全城市地下综合管廊有偿使用制度，研究制定入廊收费保障机制和实施政策，增加刚性约束条款和激励支持内容。

周岚建议，增加对入廊建设项目的税费减免等优惠政策，并积极推动和支持相关方面以投资入股等多元方式，共建共享地下综合管廊的投资建设和运营管理。

此外，多位代表和委员提出了加快城市地下管线立法。其中，全国人大代表亢德芝建议，从国家层面出台城市地下综合管廊法，依法推进城市地下综合管廊建设运营管理，并将城市地下综合管廊建设管理工作纳入对地方政府的综合目标考核。

张利荣提出，健全完善地下、半地下空间管理法规制度体系，这样可以明确安全责任主体，解决管理缺位等问题。

地下空间应急能力须提高

相较于地面救援，地下、半地下空间救援具有看不见、难判断等特点，这也进一步加大了救援难度。

救援力量的建设是城市防灾减灾体系中的重要一环。张利荣建议，加强属地救援队伍地下、半地下空间救援能力培训，让其成为第一时间到达的救援力量。配备地下、半地下空间抢险救援特种物资装备，提高救援效率，并建立地下、半地下空间灾害监测预警系统，提升预警能力和响应能力。

此外，张利荣表示，要加强对地下、半地下空间管理使用关键人员(如地铁车长、驾驶员、安全员等)的安全技术技能培训，让其成为地下、半地下空间应急处置的“第一响应人”。

值得注意的是，张利荣的提案中有一项特别的建议，即在下穿式立交桥底部醒目位置，标志谨慎行驶的黄色水位线和弃车逃生的红色水位线，并增设人员转移通道和高位避险区域。

张利荣表示，“这是为普通老百姓考虑的。”在“7·20”特大暴雨灾害中，据身处京广隧道的亲历者回忆：当时，洪水突然加速上涌，从被困人员脚踝到没过车顶不到10分钟。面对这种情况，司机不知何时该弃车逃生。张利荣说：“如果水位触及车门底部并还在上涨，应当果断离车到安全地带避险。”