四年前，央行推出PSL(抵押补充贷款)，当“去库存”和“棚改三年攻坚计划”撞在一起，棚改货币化被视为同时解决了这两大难题。四年后，伴随棚改货币化安置而来的房地产市场过热、地方债务压力增加等风险，屡屡引发市场担忧。对此，住建部自去年明确控制货币化安置比例后再度发声，要求各地因地制宜推进棚改货币化。

因地制宜

7月12日，住建部再次明确，要进一步合理界定和把握棚改的范围和标准，不搞一刀切、不层层下指标、不盲目举债铺摊子。

住建部透露，今年上半年棚户区改造已开工363万套，占目标任务的62.5%。在加大棚改配套基础设施建设力度的同时，住建部还强调将依法依规控制棚改成本，严禁违规支出。2017年5月，国务院常务会议提出了新版“三年棚改攻坚计划”。按照计划，2018-2020年，我国将再改造各类棚户区1500万套。而在2018年政府工作报告中则进一步指出，“启动新的三年棚改攻坚计划，2018年开工580万套”。

棚户区改造势头不减，而今年6月围绕棚改货币化政策走向的话题却走到风口浪尖。6月25日，市场流出“国开行将棚改贷款审批权收回总行，全国一刀切暂停棚改”的消息；6月26日地产股集体暴跌，当日晚间又有报道称，国开行相关领导在一个电话会议中表示，最近两周国开行才将审批权限收回；但6月27日，国开行新闻办澄清称，从未授权任何人员参加该电话会议并代表开发银行发表言论。

尽管经历了几度反转，但棚改货币化政策收紧已经显露迹象。早在2017年8月，住建部等六部委曾印发的《关于申报2018年棚户区改造计划任务的通知》指出，商品住宅消化周期在15个月以下的市县，应控制棚改货币化安置比例，更多采取新建安置房的方式。同年11月，住建部等再次印发通知明确，对商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，仍主要采取货币化安置的2018年新开工棚改项目，开发银行、农业发展银行棚改专项贷款不予支持。

而此次，住建部也再次强调，在商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，应有针对性地及时调整棚改安置政策，更多采取新建棚改安置房的方式；商品住房库存量较大的地方，则可以继续推进棚改货币化安置。

双刃剑

近些年，我国的棚户区改造取得突破性进展。数据显示，2015-2017年，全国新开工各类棚户区的改造分别为601万套、606万套和609万套，超额完成2015年初确立的“未来三年再改造1800万套棚户区”的任务。

而在其中扮演关键性角色的便是棚改货币化政策。

棚改安置方式主要分为实物化安置和货币化安置。所谓实物化安置就是政府给拆迁户置换房子，货币化安置则是政府直接发放资金让拆迁户自己购房。在2008年棚改全面启动之初，地方政府资金有限，货币化安置成本更高，因而实物化安置成为主流。

但是，实物化安置在最初四年收效并不明显。2008-2012年间，全国累计改造各类棚户区1260万户，存量仍有4200万套。因此，一系列促进政策密集出台。2014年，央行推出PSL，大大缓解地方政府货币化安置的资金压力，2015年，国务院推出棚改三年计划，要求积极推进棚改货币化安置。

统计显示，2013年、2014年棚改货币化安置率分别为7.9%和9%，但2015年、2016年这一比率直接蹿升至29.9%和48.5%；2017年棚改货币化安置的比例约为53.9%左右；这一数字在2018年上半年很可能高达80%。

而在棚改进程加速的过程中，棚改货币化同时也盘活了地方房地产市场，帮助房地产去库存化，并且产生巨大的财富效应，促进地方经济发展，带动三四线城市GDP的快速增长。

不过，随着大量资金的快速涌入，三四线城市的房价上涨泡沫也随之出现。同时，货币化安置还会增加地方政府的隐性债务。国家审计署2018年2号公告显示，内蒙古包头市4家融资平台公司通过贷款、融资租赁或设立基金等方式，借款81亿元用于市政道路建设、棚户区改造项目等，包头市政府承诺上述借款本息或基金由财政资金偿还、回购。截至2017年底，债务余额52.36亿元形成政府隐性债务。

政策趋严

作为货币化安置的主要资金来源，国开行在这一轮争议中成为焦点。截至2017年末，国开行累计发放棚户区改造贷款3.4万亿元，过去三年间，政府在棚改上的总投入量累计超过4万亿元。

国海证券研究所固定收益分析师张亮向北京商报记者分析，自2014年创设PSL后，国家开发银行受鼓励大力提升棚改专项贷款，年新增棚改专项贷款占国开行新增总贷款的比例快速走高。若三四线城市销量下滑、房价不涨甚至下滑，政府通过拍卖拆迁土地来偿还贷款的方式面临挑战，货币化安置的资金链在偿还贷款这一环上可能面临断裂。

近三年来，国开行年报中关于货币化安置的表述不断调整，从2015年的“积极推进”，到2016年的“有效衔接”，再到2017年“持续严控库存不足地区的货币化安置比例”，长期货币化安置的审批将越来越严格。央行7月2日公布的数据显示，6月央行对国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家银行净增加PSL共605亿元，这比5月的投放量少了近200亿元。

对此，思源地产市场发展部副总经理、首席分析师郭毅对北京商报记者表示，棚改的收紧是未来的趋势，但棚改不可能一刀切而是一个渐进式的过程，特别是棚改货币化安置对三四线城市商品住房库存起到了积极有效的作用。但随着一些区域库存消化进入尾声，继续采用大量的棚改资金进入市场，就会催生整个市场的投资需求。“根据市场商品住房库存量来看，棚改已经进入逐渐踩刹车的节点，此时政府采用渐进式的方式，也是延续因城施策、因地调控的方针，这也是一项合理的调控政策。”

国海证券研究所固定收益首席分析师靳毅在一份报告中提出，未来，长期棚改专项债券将有效替代货币化安置的资金来源。相较于政策性银行专项贷款，专项债券有利于限制地方政府债务水平，防控风险。这对央行和地方政府都将更有益处。