不久前，国务院发布了《“十三五”节能减排综合工作方案》(下文简称《方案》)。据了解，《方案》最终要实现的目的，是要加快建设资源节约型、环境友好型社会，确保完成“十三五”节能减排约束性目标，保障人民群众健康和经济社会可持续发展，促进经济转型升级，实现经济发展与环境改善双赢，为建设生态文明提供有力支撑。

实、全、新是政策亮点

随着经济发展进入新常态，产业结构优化明显加快，能源消费增速放缓，资源性、高耗能、高排放产业发展放缓。但是必须指出的是，随着工业化、城镇化快速推进和消费结构持续升级，我国能源需求刚性增长，资源环境问题仍是制约我国经济社会发展的瓶颈之一，节能减排依然形势严峻、任务艰巨。

事实上，我国在“十二五”时期，就已经做出了很多努力。从《方案》可知，“十二五”时期，我国单位国内生产总值能耗降低18.4%，化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物等主要污染物排放总量分别减少12.9%、18%、13%和18.6%，超额完成节能减排预定目标任务，为经济结构调整、环境改善、应对全球气候变化作出了重要贡献。

为了促进经济社会的可持续发展，“十三五”时期我国还需要继续深入推进节能减排，《方案》的提出正是为了满足这一需要。

为了完成节能减排目标，需要综合运用经济、法律、技术手段和必要的行政手段，着力健全激励约束机制，落实地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责、政府主要领导是第一责任人的工作要求。

同时，《方案》提出，还需要进一步明确企业主体责任，严格执行节能减排法律法规和标准，细化和完善管理措施，分解落实节能减排目标任务；要充分发挥市场机制作用，加快市场机制建设力度，真正把节能减排转化为企业和各类社会主体的内在要求；要努力增强全体公民的资源节约和环境保护意识，实施全民节能行动，形成全社会共同参与、共同促进节能减排的良好氛围。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受中国经济时报记者采访时表示，《方案》为我国今后的节能减排工作明确了目标，理清了思路，规划了路径，确定了各主体的责任。“同时，《方案》强调今后要对节能减排工作进行统计、监测、评价、考核、监督、检查、考核、奖惩，这样就使《方案》具有很强的落地性。”

在李佐军看来，《方案》具有三方面的亮点：第一是“实”。《方案》是具体的行动方案，是为了解决实际问题而来的，具有很强的实操性，明确要求措施落地。第二是“全”。即《方案》内容很全面，基本上对节能减排工作的所有领域和主要环节都涉及到了，解决节能减排问题的具体途径和方法也很全面。第三是“新”，即针对最近几年新出现的问题有一些新的举措，同时推进节能减排的措施也有不少新亮点，如对统计、监测、评价、考核、监督、检查、考核、奖惩等都系统安排和部署。

后续还需细则补充完善

《方案》特别提出要推动能源结构优化。李佐军认为，能源结构优化是节能减排的中心工作，主要包括两个方面内容：一方面，要限制使用、淘汰和改造排放较多的传统化石能源；另一方面，要大力发展绿色低碳新能源。两个方面同时入手，以达到优化能源结构的效果。

散煤是节能减排工作中无法避免的问题。对此，李佐军提出，散煤是排放比较多、污染比较重的传统化石能源，必须加快进行绿色低碳化的改造。散煤因为“散”而增加了集中处理的难度。《方案》对解决散煤问题虽有提及，但要解决散煤问题还需要出台更为具体的、针对性的、符合各地实际情况的差异化政策。

另外，李佐军表示，需要大力发展的新能源内容很丰富，如风能、太阳能、核能、生物质能、海洋能等，对于那些清洁、绿色、低碳、高效的新能源要重点发展，排放较多的新能源要适当发展。“部分新能源发展不顺的一个重要原因是收益偏低、成本偏高，故需要通过财税、金融政策等，优化生产者、消费者的成本收益结构，调动其生产和消费的积极性。”他说。

《方案》还提出要强化主要污染物减排。事实上，近年来雾霾频频遭到诟病，《方案》这一规定对于缓解雾霾是否可以说是强力措施？

“雾霾的成因很复杂，需要根据雾霾的成因，采取针对性的措施，节能减排是解决雾霾问题的一个重要手段，但解决雾霾问题还需要采取其他方面的措施。”李佐军说。

他认为，造成雾霾的表层原因是燃煤排放、工业排放、汽车尾气排放、道路扬尘以及秸秆燃烧等；中层原因是我国以煤为主的能源结构、我国尚处于资源能源消耗多的工业化城镇化快速推进阶段、粗放发展模式、导致国际污染转移的国际产业分工地位等；深层原因是政府主导型经济体制、产权制度、价格制度、财税制度、土地制度等制度的不合理。

因此，治理雾霾，需要从这三个层次分别采取有针对性的措施。其中一个重要抓手就是节能减排，因为节约能源，减少工业排放、汽车尾气排放，都可缓解雾霾的压力。

此外，《方案》提出我国在完善节能减排支持政策上也要加大力度，例如，未来还要健全绿色金融体系。在李佐军看来，节能减排需要资金的投入，而解决资金投入问题就离不开绿色金融体系。绿色金融体系包括绿色信贷、绿色信托、绿色基金、绿色保险等。发展绿色金融的目的，是使那些符合节能减排要求的企业和项目可获得资金的优先支持。同时，在建设碳排放权交易市场过程中，也需要有碳期货交易等绿色金融的支持。只有尽快建立起绿色金融体系，才能为节能减排提供良好的融资环境。