配电侧改革的最重要的目的是通过引入外部资本，提高投资和管理效率，而不能仅仅把原本由国有投资的领域简单地放给非国有资本进入。

有序向社会资本放开增量配电业务是中发9号文电力改革的主要任务“三放开”中的一项。增量配电投资业务放开的目的是加强监管，促进配电网发展。

9号文如此描述放开增量配电投资业务：鼓励社会资本投资配电业务。按照有利于促进配电网建设发展和提高配电运营效率的要求，探索社会资本投资配电业务的有效途径。逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。

尽管9号文明确了放开增量配电投资业务的方向，但是对于这项全新的业务到底放开到什么范围？该如何放开？目前各方仍存在不同的看法。

为什么是增量？

2015年9月，重庆市、江西省发展改革委分别向国家发展改革委申请配售电改革试点。

江西省政府提出在南昌临空经济区开展配售电试点，拟由中电投江西公司与南昌临空经济区城投发展公司共同出资，成立中电投南昌临空经济区售电公司，依托园区周边中电投自由电源点，建设并运营园区配电网。而重庆市政府则提出在其两江新区、长寿经开区、万州经开区、万盛平山工业园区、永川港桥工业园区等地区开展配售电改革试点。试点中，允许符合条件的高新产业园区或经济技术开发区供水、供气等公共服务和节能服务公司、发电企业等组建配售电主体，并培育一批具有一定规模的专业化配售电企业。

从两家的试点方案来看，都存在行政制定售电投资主体及经营区域的问题，与最初市场化的方向相悖。江西临空经济区的试点方案还存在存量配电网引入新的配电运营主体，重复投资的问题。而重庆的试点则是允许发电企业参与投资建设电厂向用户直接供电，以及与其投资增量配电相连线路，有引发新的垄断之虞。

“在现有电网经营区内放开配电投资，容易导致配电重复建设。部分发电企业拟投资与电厂直接相连的线路，容易造成发配售新型垄断。”国家电网公司体改办相关负责人告诉记者，“所以，我们建议在引入社会资本投资增量配电业务的过程中遵循三个原则：一是避免重复建设原则。防止同一个营业区出现交叉供电，充分发挥电网网络作用，避免重复投资、重复建设，提高投资效率和效益。第二是坚持公平竞争原则。对各类投资主体一视同仁，电网投资回报机制相同，收益率合理，避免出现暴利现象。三是保障电网安全原则。增量配电投资主体必须具备相应的资质，执行电网统一规划、统一标准，服从统一调度，确保电网安全和用户可靠供电。”

“先不动存量，而是从增量上先进行突破，这是一个重要的改革办法。”国务院发展研究中心企业研究所副所长张永伟表示，由于配电侧改革对电网定价、资产界定等都会有重要影响，先从试点开始做，成熟后再去推广。

通过初期对试点进行探索，将边界清晰且相对独立的新增配电网络，作为此轮电改中配电投资业务的改革范围。

“新增配电网络的范围不包括国家电网公司存量配电网范围内的配电网建设、改造以及新增用户的供电工程。此外，非国家电网公司投资、建设和运营，且产权所有者有意愿向社会放开的配电网络也可以作为社会资本的投资对象。”上述国家电网公司体改办负责人表示，目前对配电网的定义一般指的是110千伏及以下电网，部分偏远及农村地区电网相对薄弱，110千伏电网仍然承担输电功能，所以在那些地区，配电网主要指的是35千伏及以下电网。

与社会资本共舞

2013年2月，保加利亚数万人举行示威游行，抗议私有电网企业的高电价，并呼吁政府将电网企业重新国有化，示威游行直接导致保加利亚总理解散内阁并辞职。

这是社会资本的趋利性和电网的公益属性存在冲突比较极端的例子。由于配电网国有属性降低后，国家难以对电价进行管制，加上社会资本有明确的盈利需求，很容易造成电价快速上涨。欧洲很多国家，尤其是中东欧地区都曾出现因电价高企而引发民众抗议事件。部分国家配电网私有化后出现电价上涨的现象，成为社会不稳定因素。在很多发展中国家，用户对电价承受能力较低，配电网更显示了显著的公益性。

电力市场的复杂性和特殊性，就要求市场设计和运营不能简单根据《曼昆经济学原理》中高度简化的初等经济学原则，也不能过度依赖“国际经验”，要充分正视市场主体的趋利本能和博弈技能，及其带来的复杂市场现象，应充分考虑具体市场特点，具体问题具体分析。探索如何在传统公益服务性领域恰如其分地释放社会资本的“洪荒之力”，需要市场设计者们的智慧。

在此轮电改中，政府放开增量配电投资业务的主要目的是引入社会资本，促进配电网建设发展，并通过引入竞争的方式促进配电网运营效率和服务提升，同时探索自然垄断行业混合所有制发展模式。

“在自然垄断行业，混合所有制是什么、混什么、怎么混的问题一直没有得到清晰解答，增量配电投资业务放开的试点探索，也承担着为电网行业提供混合所有制改革实践样本的任务。”张永伟表示。

8月26日，国家发展改革委曾下发通知，拟在全国批复100个左右增量配电业务试点。随着对试点筛选工作不断向前推进，以混合所有制方式开展增量配电投资业务的一些细节条件也逐步明朗。

“基于增量配电投资基本原则，平衡多方需求，目前两种投资方式被认为更加贴合实际、可操作性强。”国家电网公司体改办负责人表示，对边界清晰且相对独立的新增配电网络，以省级电力公司控股，引入符合条件的社会资本成立混合所有制供电公司为主。对非国家电网公司投资、建设和运营，且产权所有者意愿向社会放开的配电网络，在协商自愿的基础上，省级电力公司和配电网产权所有者、引入符合条件的社会资本等成立混合所有制供电公司。

“混合所有制既能够在一定程度上调动社会资本参与配电网建设的积极性，增加配电网建设资金来源，又能够发挥电网企业的技术、人才、规模、管理方面的优势，放大国有资本功能。”国网能源研究院企业战略研究所所长马莉表示，“但是这么做会减少电网企业的收益，并对电网信息透明、经营管理等方面提出更高的要求。同时，社会资本对信息披露、风险分担、利益分享等权益保障存在疑虑，引资过程中可能存在一定的困难。”

记者获悉，充分考虑电网安全和实际操作性后，目前对于混合所有制方式开展增量配电投资业务的准入条件，倾向于具有较强的财务能力、投资能力和良好的银行信用的企业，以现金或配电网实物资产形式入股。混合所有制供电公司将作为省级电力公司的控股子公司，注册资本不低于拟投资标的资产的20%。

不只是放开

在整个增量配电业务放开的过程中，最难处理的莫过于放开的尺度问题。

在中发9号文和相关六个配套文件下发后，斯坦福大学博士于洋曾撰文如此形容电力体制改革：“电力体制改革本质不是去管制，而是治理体系升级。面对既要改进系统效率、又要保障民生促进环保、还要培育市场及其主体等一系列具有结构性冲突的政策目标，中国电力体制改革注定是走在云端钢丝上的艰难市场设计。既然是走在云端的钢丝上，就要求市场设计的每一步和每一个细节都要精致设计，每一个政策工具都要精确定位，同时市场各要素之间要精准匹配。”

在试点探索的过程中，为了兼顾电网运行安全和市场化探索，平衡账户的概念被提了出来。所谓平衡账户，就是设立一个公共资金池，并设立合理的收益范围，超出范围的收益将转入平衡账户，用以平衡收益低于范围的企业。

“平衡账户好比是蓄水池，在改革过渡期内起到防止暴利、平稳电价波动、测算相关数据等作用。”国家电网公司体改办负责人表示，“设立平衡账户能够让参与增量配电业务的企业都获取合理收益，同时也能够有效防止出现经济发达地区试点过热，而欠发达地区的改革试点无人问津的情况出现，有效推进收益不佳地区的增量配电改革。”

“配电侧改革的最重要的目的是通过引入外部资本，提高投资和管理效率，而不能仅仅把原本由国有投资的领域简单地放给非国有资本进入。难点是如何找到更合适的投资者，因此建立市场化的选择机制非常关键。此项改革的重点应该是如何建立一个更加公开、公平、公正的投资机制，通过公开操作让外部力量进入配电侧，提高配电侧的投资和运营效率。”张永伟在接受采访时表示，决定选择机制能否有效发挥作用的前提是规则，如果规则过窄，比如完全限定不允许外部资本控股，或者只能充当一个投资者角色而不能有效参与管理运营，这样的规则很可能阻碍一些有想法的外部资本进入。这也会影响到这个领域混合所有制的定位，是必须国有一股独大的混合所有制？还是可以几个国有股东联合控股但可以彼此形成制衡？还是可以让外部资本控股的混合所有制？这些都可通过试点进行探索。因此，试点可以考虑多种路径进行，最后看看哪种方式更适合，然后择优推广。

我国电力体制改革已经走过了最初的“收获低垂果实”时期，因此“放开管制即增效”的改革模式已经不适合现有形势，这就要求我国的市场设计者和管理者充分认知到制度细节设计的举足轻重、市场设计与实际匹配的至关重要，构建市场机制的不可或缺。以能源体制改革等为先导的新时期体制改革是我国继具有中国特色社会主义市场经济体制确立之后，又一次重大集体理论创新和实践过程，在这一过程中如何建立更为合理有效的市场机制，以更好地释放改革红利、促进经济继续快速稳定可持续增长有着极为重要的意义。