摘要：生态文明建设是推进我国现代化建设的重要步骤，其建设有利于改善环境和促进全面建设小康社会。近年来，随着我国经济的快速发展，但却忽视了环境的改善，小城镇的垃圾问题越来越严重，所谓的“垃圾围城”就是在此背景下产生的。垃圾不仅破坏生态环境，还增加疫情、疾病的传播风险，危害人体健康，从而制约现代化建设，城市生活垃圾的优化处理,关系着一个城市的和谐健康发展,影响着我国的城市化进程。本文就是以此为切入点，通过“综述”国内各方观点，借鉴国外经验，从而摸索出适合我国目前的垃圾处理模式。

我国是一个人口大国，由于多方面的原因，我国的经济文化水平普遍落后于发达国家，尤其在小城镇表现的尤为明显，而小城镇中较为严重的问题就是其垃圾处理问题。我国处理城市垃圾的传统作法是由政府补贴, 通过环卫部门进行垃圾收运和处置。显然 , 在当前情况下,这种作法具有明显的弊端,无法解决日益严重的小城市垃圾问题,必须另辟径。可喜的是国内的一部分学者开始关注小城镇垃圾处理模式的研究，在这方面主要开展了以下研究。

一.关于农村小城镇垃圾处理的理论模型

目前在小城镇垃圾处理方面，学者普遍接受了民营化理论，即“更多的依靠民间机构，更少的依赖政府来满足公众的需求”。所以产生了许多以民营化理论或者市场化为核心的理论模式。城市生活垃圾处理的有效供给依靠市场化、社会化的多元主体来实现，在公共服务多元主体供给中，政府职能的重新定位是实现政府改革和转型的关键。

宏观来看，当前学者们共提出两大主流观点，一是“公私合作”，包括：BOT、服务合同、特许经营;二是“多元供给模型”。对于前者有学者主张BOT模式。“BOT(Build-Operate-Transfer)模式是指项目所在授权项目主办人或为项目专门成立的项目公司特许经营权，让其负责该项目的融资、设计、建造、运营和维护，在规定的特许期内出售项目产品/服务，以偿还债务，回收投资并获得合理的回报。特许期满后，将项目按规定的要求买免费移交给政府”。该模式充分发挥了政府和市场的作用，同时利用了市场的资金和技术优势和政府的号召力。以及在此基础上演变出的BOO和BBO模式。事实上，这几种模式其本质都是相似的。

除了BOT模式外，还有学者提出了服务合同，这主要针对于拥有垃圾处理设施的农村和小城镇。“指政府部门将已建的垃圾处理设施的经营权在规定年限内让与非政府部门,该设施的经营成本和一切费用按合同规定由政府部门支付,非政府部门只负责运行、维修和服务以及规定的垃圾处理效果”。这种模式如哥伦比亚特区的实践以及我国大连市也拥有服务合同的倾向。

也有学者针对于此提出特许经营一说，但是目前我国还缺乏相关的成熟的理论体系和具体的实践效果，在此就简单提说。还有就是与BOT模式往往结合在一起使用的合资公司模式，即政府与非政府机构共同出资控股某一垃圾处理公司，从而发挥两者的优势。

从这里可以看出前几种理论有其内在的逻辑性，都属于“公私合作”型，这几种理论是有其必要性的。主张“公私合作”的学者认为“目前垃圾处理项目面临的资金困难，政府管理，缺乏竞争力，运营管理效率低下，没有综合考虑城市生活垃圾的减量化、资源化和无害化处理是上述理论实施的迫切必要性;再者，垃圾综合处理项目的投资与回收方式符合利用BOT 融资模式的要求，其次，从国外经验来看，一般采用BOT方式或TOT、BT、BOO、等BOT变形方式来建设运营垃圾处理项目，再次，BOT项目操作的方式日趋规范化，使信息的透明度，决策的科学性、公平性有了显著提高，增强了对BOT垃圾处理项目直接投资者和经营者以及贷款银行的吸引力，这是其可能性”。但是也要看到非政府组织也是会是失灵的，必须加强政府的监管，并不能放任其自流。

另外一部分理论依然是围绕市场为主题进行理论建构，这些学者提出了“基于多元供给模型与市场机制构建的新模式”。该模式突破了BOT模式的单一市场化模式，主张提供主体的多元化，并提出了进行市场秩序的建构，并且这种模式已在部分地区的小城镇实施了，像北京市。

该理论较好的协调了政府、市场、社会三者的关系，认为“政府角色应当作为公共产品供给机制的建设者择优者和监管者而不是直接生产者和直接提供者”。市场化的目的不是取缔政府提供服务，而是将竞争机制引入各种提供服务的主体中。同时，学者也提出“城市生活垃圾处理的有效供给依靠市场化社会化的多元主体来实现在公共服务多元主体供给中政府职能的重新定位是实现政府改革和转型的关键”。

二.关于农村小城镇垃圾处理方法的研究

(一)关于服务的提供

在垃圾处理研究中，关于服务提供问题，学者们提出了不同的观点。基于BOT模式的学者提出垃圾处理的运作应该是这种模式：“项目确定、项目招标和投标、成立项目公司、合同谈判和签订、项目建设、项目运营和项目移交等七个阶段”。从这里也可以看出，这些学者是严格按照BOT模式或者其演化形式进行模式运作的。

还有部分提出服务合同和特许经营的理论模式的学者，他们的理论往往是BOT中的一部分，其做法与BOT模式无较大出入。像特许经营的做法学者就提出：“将某地区垃圾处理事宜完全授予非政府部门, 非政府部门直接通过向服务对象收取排污费实现其投资回收和各种成本费用 ,政府部门的作用是制订垃圾处理标准、规定收费标准和监督非政府部门对垃圾的处理效果”。

前文提到的一些学者主张“基于多元供给模型与市场机制构建的新模式”。该模式注重市场秩序的重建，主张“建立一个持续有效的城市生活垃圾处理的市场机制供给模式以价格购买服务而非政府包办的市场模式”。所以其理论的具体运行措施可以说是对市场的大换血。例如，该学者就指出要实现垃圾有效处理必须要“清除市场失灵的障碍、政府角色转换、实施市场准入和退出制度、价格、财政、税收政策的综合利用等措施”。可以看出该理论既有对于“公私合作”的继承，同时也有所突破。

(二)关于服务的付费

小城镇垃圾处理的难点除了集体行动困难外，另外就是如何收费的问题以及如何确定向谁收费。如果由政府来提供是不会牵涉到这个问题的，但是我们不能因噎废食，毕竟市场化或者民营化在现实中和理论中都得到了证实是很有效率的。学者们就这个问题提出了以下观点。

较多的学者都提出了“污染者付费”的原则，即向居民和单位收取垃圾排污费并支付给垃圾处理厂。这实际是一个“正外部性”的问题，针对这一原则，学者们提出“需要尽快完善征收垃圾处置费政策和管理制度要逐步由定额收费过度到计量收费使之成为既能补充经费不足又能促进垃圾减量提高资源利用率的一项重要经济措施”。

此外，还有学者根据国外经验提出“PAYT(pay—as—you—throw)制度”。这是一种计量收费制度,即根据居民产生垃圾的多少及分类程度收取一定的垃圾处理费。具体就是城镇居民的垃圾袋必须贴上专用的标签，并且每个垃圾袋的容量是一定的，垃圾处理公司根据用户的垃圾量收取费用，这种方式美国部分州已在实施。德国的经验是将计量收费和固定收费结合起来，因为单纯的计量收费对于高密度公寓来说，每个家庭的垃圾量不好区分。更有创新意识的是新加坡的收费方式，新加坡将垃圾处理费用包含在水电等费用中，从而避免了居民不支付的情况，已经包含有“水消费系数法”的影子了。

一部分学者提出“水消费系数法”。“通过调查研究与统计分析找出不同垃圾产生源 (即不同水消费群体)垃圾排放量与其水消费量之间的折算系数。因此,只要知道用水量,就可立即换算出相应的垃圾产生量;再乘上收费标准(或单位垃圾处理费),就知道用户应交纳的数额。简而言之,利用供水系统的收费平台收缴垃圾处理费—只需将各组的折算系数输人水费收缴程序中,即可按月分类收缴垃圾处理费” 。该理论是借鉴了新加坡的实践模式，以间接的方式获取垃圾量，因而在本质上它属于“计量收费”，更重要的是“它同时解决了垃圾“计量”和处理费“征收”两个环节的难题。该方法杜绝了人为操作的空间，充分利用了办公自动化系统，并从技术的角度保证了“排污者收费”。

三. 关于模式的可行性的研究

从上面的论述可以看出学者们提出了以下几种垃圾处理模式：BOT模式、服务合同、特许经营、基于多元供给模型与市场机制构建的新模式等，收费方式有：“污染者付费”、计量收费、“水消费系数法”。学者们对于这几种模式的可行性进行了研究。

支持BOT模式的一部分学者认为该模式：“在充分利用私人资金，减少政府财政预算压力、转移项目风险，减少政府的风险分担、学习先进技术和管理经验、提供优质的产品和服务、带动项目开发商的产品特别是大工业成套设备的出口，开拓产品市场方面从理论和实践两方面都是可行的”。支持BOT模式的另外一部分学者认为“该模式能够有效弥补垃圾处理资金缺口、引进竞争机制，可以实现政府对局面的掌控”。至于服务合同、特许经营等BOT的变形体就不用多说。至于这些原因，众多的国内外学者在民营化的理论中进行过详尽的论述。

另外的主张多元供给模型与市场机制构建的新模式的学者以市场秩序的建构为切入点认为“在多元模型下政府角色是作为公共产品供给机制的建设者、择优者和监管者，而不是直接生产者和直接提供者，辅之以法律法规和财政政策，以价格购买服务形式，通过多元化主体的适度竞争，最终可以实现优势互补，优化供给”。对于该模式关键在于秩序的提供和主体的选择。

至于“污染者付费”、计量收费这些方式，多是学者以实证研究和案例研究为基础，而且这些方式已经在现实中实施了，其可行性是不言自明。

另外的学者对于“水消费系数法”模式，他们认为其可行性体现在以下几点：“可以简化和规范了计费方式与征收过程,操作方便、收费机制稳定、可靠、收费过程公开、公正、公平”。我们也可以看到，我国的办公的自动化程度也越来越高并且普及面也越来越广，这种方式也是有很大的发展空间。

四.问题与展望

从上面的论述中我们可以看到，几乎所有的学者都抛弃了传统的由政府补贴 ,通过环卫部门进行垃圾收运和处置这种做法。以市场为核心已经成为了一种趋向，政府的单一、静态化的治理已经不能适应动态化的治理客体了。学者们主张以市场和社会作为主体，并且突破以往的“免费模式”，实现“谁享受服务，谁承担费用”，在这些方面，这些学者的理论做出了巨大的贡献。

同时一部分学者也辩证的看到所提模式的不足并提出了改进措施。如支持BOT模式的学者认为：“相关法律规范不健全、缺乏相应的标准体系,科学合理的定价难度很大、授权主体不明确、项目配套设施和规划设计不到位”。这些学者也提出了相应的改进措施：“建立健全相关法规、稳定政策体系、切实加强政府信用观念和提高投资者素质、建立健全标准体系”。另外的学者也就这些问题提出自己的观点，如：“制定市场准入制度、及时转变政府职能、第三方咨询机构的介入”。

另外也要看到集体行动也是垃圾处理中的困境，因为“集体中的个人只基本上只关心其自身的福利”。

所以综上来看，垃圾处理的模式除了单纯的运行制度的设计，还应该考虑到人的理念的改变以及如何协调个人和集体的利益关系，因为理念的改变往往意味着执行力的改变，改革也是如此。所以，上述理论的研究还缺乏公民理念如何提升的研究，垃圾处理的模式设计不仅应该着眼于运行制度的设计，还应该着眼于改变人理念。

文章来源：学习的事（微信）作者：李悟 先生