北极星节能环保网讯:若以《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下简称“43号文”）于2014年9月发布起算，PPP模式已在国内强力推行近2年时间。与以往鼓励民间资本发展的“运动”不同，这次推行PPP模式的立意之高、力度之大可谓空前，不仅发改和财政携国家主要部委密集出台一系列政策（立法也在加紧推进），更是成立常设的工作机构，并制定工具指引、推广示范项目、实施以奖代补来为地方政府提供实操支持。纵观全国，各地政府以及社会投资人、金融机构等市场主体无不积极投身其中，但PPP项目的落地速度却不如预期。

以财政部发布的两批示范项目为例（其中2014年11月发布第一批26个，2015年9月发布第二批206个，共计232个），截至6月末，第一批示范项目中进入执行阶段的19个（占比76%），仍有5个（占比20%）处在准备期；第二批示范项目中进入执行阶段的86个（占比45%），仍有70个（占比36%）处在准备期。另据统计，从项目发起到签署PPP项目合同，示范项目平均耗时13.5个月，远远超出正常进程所需的4-6个月时间。

笔者需要补充解释的是，所谓项目落地，并不等同于签署PPP项目合同，因为有的PPP项目合同是签了，但资金迟迟无法到位，投资人只能靠自有资金硬撑，或者干脆“撂挑子”。所以，本文更加关注政府与社会资本、金融机构能否达成共识，在签署合同的基础上顺利完成融资交割。虽然PPP不是一种融资模式，但融资确是主要功能之一。依笔者观察到的以下现象，当下各级政府大力推动PPP模式的直接动因仍然是解决融资需求。

（1）43号文作为本轮PPP模式推广行动的风向标，其主旨就是加强地方政府性债务管理，规范地方政府融资行为，在堵住地方融资平台这条“暗道”的同时，又开了PPP这条“明渠”。

（2）据财政部统计，截至6月末，全部入库项目9,285个，总投资额10.6万亿元，单个项目平均投资额为11.4亿元；财政部两批示范项目232个，总投资额8,025.4亿元，单个项目平均投资额为35.6亿元。可见，目前各地在推行的PPP项目多为新建大型项目，解决融资需求是其推行PPP模式重要诉求。

（3）两批示范项目中，北上广深几个一线城市推出的PPP项目寥寥无几。比较合理的解释就是，这些地方政府“不差钱”，地方财政完全可以覆盖基础设施建设投资需求，且历史基础较好、增量不多，同时运营管理水平也相对较高。

PPP投融资机制基本组成要素

“机制”这个词很抽象，比较简单明了的一种释义是：机制通过系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。回到本文讨论的话题上来，PPP模式要落地并且有效发挥其融资功能，关键在于建立和完善一套有利于PPP模式运行的投融资机制。本文试从以下几个关键组成要素来解析PPP模式的投融资机制：

（1）政府方。它是PPP模式推行的发起方和主导者，也是PPP项目的最终融资主体。首先是政府方认知水平，如果对PPP模式的认知不到位，那么从一开始就会把PPP引入歧途，结果自然也不会如意。其次是能力建设，最核心的就是监管和履约能力。

（2）社会资本投资方。这里说的投资方不含金融机构。首先要解决的也是认知问题，正如笔者当初在安庆外环北路PPP项目实施过程中所碰到的情形，很多投资人直到目前对PPP仍然没有达到应有的认知水平，更不用提制定清晰的市场战略了。其次要解决的也是能力建设问题，简单来说就是提供项目产出要求的公共服务能力，说说简单但实际比拼的是综合实力。

（3）金融机构。目前很多PPP项目无法落地，问题往往出在“最后一公里”的项目融资上。但很显然，问题的根源并不限于这“最后一公里”，因此金融机构在什么阶段以什么方式参与值得探讨。其次，金融机构也存在认知和决策评估制度滞后的问题。另外，根据PPP项目的特点，针对性地加大金融产品的开发也很关键。

（4）项目质量。项目是政府与社会资本建立合作关系的出发点和落脚点，双方能否产生化学反应、顺利牵手，并将一场婚姻维持到合作生命周期的终点，在相当程度上取决于项目质量，具体来说至少包括了项目的前期准备情况，投资回报机制的设计，主要项目风险的分担以及退出安排等。

（5）融资环境。这个涉及面很广，容易被忽视，但就像空气、土壤、阳光一样，没有它们则PPP的种子不可能长成参天大树，结出的果实也肯定不是绿色安全的有机食品，多半是歪瓜裂枣。

政府转变职能不是一句口号

1、目前地方政府对PPP模式的认识仍然不到位。依笔者多年的项目咨询服务经历来看，地方政府目前最突出的认识问题有二，一是将PPP模式简单等同于一种融资方式；二是不能正确认识社会资本的价值和公平竞争的重要性，从而在采购过程中盲目地偏向红顶国企（特别是央企），或者打擦边球把本级地方国企作为社会资本搞“拉郎配”。

（1）关于PPP功能的正确认识。若积极地来理解PPP在一线发达城市遇冷的情况，很大程度缘于在早先的市场化实践中碰过钉子，故而才能保持定力、“坐怀不乱”。因此要地方政府完全理解和接受PPP模式还得靠长期的项目实践中不断总结经验，特别是在经历失败教训后才会更加深刻。短期内，比较有效的方式就是聘请有经验的第三方机构参与地方政策的制定和协助项目实施。同时，也很有必要再提醒下政府，PPP模式下政府的角色就是回归监管者的本位，通过加强绩效监管切实承担起公共服务的终极职责，而不只是由原来的“大包大揽”变成“甩包袱”，也不只是借助社会资本的力量把公共服务设施建起来却忽略其公共服务效用。