任何一个政策的制定和出台有其当时的背景，不可能尽善尽美，需要在奔跑中调整姿态，需要在实施中予以完善，比如国家对房地产密集调控就是如此。就水泥行业发展而言，离不开《 实施办法》， 如果能在一些政策边界和控制上进一步明晰，则会更加科学，更有利于水泥行业的持续发展。

《实施办法》对我国当前水泥行业发展，作用明显：

一是一定程度上化解了区域产能严重过剩的矛盾。全国熟料产能已经严重过剩，但各地区之间的过剩程度仍有很大的差异性。实行产能置换，特别是跨区域的产能置换，将产能过剩严重地区的产能向其他地区转移，从数量上讲，虽未直接减少全国的产能水平，但有直接改善产能严重过剩地区的行业状况和经营不佳的局面，同时控制住了新增产能和产能总量。

二是对提高行业的集中度有帮助。当前，受经营能力差异和地区间的市场需求量不同等多种因素的影响，水泥企业之间的效益水平差异较大，产能规模与企业效益不完全成正比。通过不断的竞争，产能向优势企业靠拢符合市场经济规律，而通过产能置换，有利于推动这一进程。

三是有利于促进水泥行业的技术进步。目前，水泥行业日产2500吨及以下、竞争乏力的熟料生产线还有800多条、产能5亿多吨。通过产能置换，可以将缺乏竞争力、落后的生产线，置换成日产5000吨及以上规模生产线，在能耗、环保等方面提高水泥行业的整体技术水平。

在《实施办法》落实中，要进一步明确被置换的落后产能界定，比如将低端产能（日产1000吨熟料）列入置换范围，或者将经过市场竞争已是停产的僵尸产能（需要明确僵尸产能的标准），再异地置换成新建产能，就加剧了行业的整体产能过剩，起不到去产能的作用。这属于产能置换操作过程中的界定问题和控制问题。

在产能利用率低于70%的情况下，水泥行业应该采取哪些办法有效去产能？

产能利用低，是产能过剩的最直接体现，即便是行业整合到位实现了利润稳定也不能回避此事实。在去产能上，建议进一步细化和完善现有措施，比如：

一是严控新增产能，对已过剩的地区不再批准新建或者以技改之名扩产的项目，因地区发展确需新建的，必须通过等量产能置换或减量产能置换获取产能指标。

二是鼓励实质性投资的区域公司，推进兼并重组，通过该企业公积金提取和积累，设立去产能资金，通过资金支持关闭僵尸生产线及无效产能，提高市场集中度。

三是坚持错峰生产政策延续，并且配套监察有力。在错峰上，建议环保部门甚至是电力部门参与，从电力供应源头上进行错峰，在环保政策检查上保障错峰，加大违反政策的成本，否则错峰生产依旧是带头执行企业的独角戏。

四是全面取消32.5强度等级水泥，从源头上提高建筑质量，增加熟料量消耗；同时考虑低强度、掺混高的水泥品种的退出，否则会造成低端水泥换面目出现，无助于去产能。

五是新批准的PVC项目涉及到的废渣处理水泥项目除了严格执行由现有水泥产能承接之外，还要把承接的水泥产能界定为日产5000吨熟料线，此举有利于降低能耗消耗。但需理顺发改部门和工信部门的审批环节。

无效产能（僵尸生产线）是否应该置换激活？对违规新建项目协会应该怎么办？

僵尸企业的出现是市场的结果，如果符合环保等政策且是日产4000吨以上的，可以考虑在2017年已经在建的合规项目中置换激活。对于低于此项条件的，则应通过并购重组、托管经营或者申请破产等方式有效的、稳妥的解决。对于违规新建项目，既已是违规，则依据国家有关文件进行处理。