增量配电投资业务放开，被认为是本轮电力体制改革最受关注的环节之一。2016 年 11 月底，随着全国第一批105个试点项目的公布，增量配电投资业务放开从顶层设计进入了实施操作阶段。

两个多月过去了，与发用电计划放开后电力直接交易电量快速增加、售电侧市场放开后售电公司呈数量级增长不同的是，增量配电因涉及的业务更复杂，而操作细则尚不配套，各方解读莫衷一是，令想象空间与现实图景交织难辨。

增量配电投资业务到底是抢手的香饽饽还是烫手的山药？有序、规范开展增量配电投资业务改革试点，还需解决哪些关键问题？

本刊记者通过梳理政策和实地调研了解到，电力体制改革是一项系统性工程，也是利益结构的再调整，规范开展增量配电投资业务改革试点，还需要进一步摸实情、出实招，要在凝聚各方共识的基础上有序、有效、稳妥推进，从而把改革引入正确的方向，不能为了改革而加快改革。

增量配电和售电放开本质不同

回顾中发 9 号文发布以来的一系列政策文件，关于增量配电投资业务放开的总则和路径明确，细则尚未出台，各地还处于研究探索阶段。

2015 年 3 月 15 日，《 中 共 中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》即中发 9 号文首次提出“有序向社会资本开放配售电业务”，要求“按照有利于促进配电网建设发展和提高配电运营效率的要求，探索社会资本投资配电业务的有效途径。逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务。”

同年 11 月底，电改六大配套文件出台，其中《关于推进售电侧改革的实施意见》明确了三类售电主体：一是电网企业的售电公司；二是社会资本投资增量配电网，拥有配电网运营权的售电公司；三是独立的售电公司，不拥有配电网运营权，不承担保底供电服务。

《实施意见》同时明确，同一供电营业区内可以有多家售电公司，但只能有一家公司拥有该配电网经营权，并提供保底供电服务；同一售电公司可以在多个供电营业区内售电。

国网能源研究院战略所所长马莉对本刊记者表示，增量配电投资业务和售电业务放开的本质不同，售电属于可竞争环节，重在引入竞争，释放市场主体活力；而配电网属于自然垄断环节，重在引入社会资本，促进配电网建设 , 放大国有资本的功能。这也就是 9 号文提出的，要区分竞争性和垄断性环节。

当前，电力体制改革与混合所有制改革交叉进行。混合所有制改革作为国企改革的重要突破口，今年将在电力、石油、天然气等重点领域迈出实质性步伐。

马莉认为，以国有电网企业控股并引入社会资本成立混合所有制企业的方式发展增量配电业务，一方面可以放大国有资本功能，促进电网企业进一步提高运营效率，另一方面可以盘活社会资本，而且社会资本和国有资本合作，在供电安全、经营管理上有更好的保障，能够降低投资风险。

华北电力大学教授曾鸣在接受采访时曾表示，从能源资源优化配置、电力系统运行技术特点、规模效应等方面来看，电网公司应该成为混合所有制的一方，共同参与竞争。电网公司参与能保证电网统一规划、不重复建设以及电网安全，其技术实力也将满足用户对于用电服务的各种需求。

以园区为重点放开增量配电投资业务

随着时间的推移，电改进程不断推进。2016 年 10 月，国家发改委、国家能源局出台《售电公司准入与退出管理办法》《有序放开配电网业务管理办法》，对增量配电网投资、建设、运营及以混合所有制方式投资配电网增容扩建等作出具体规定。

为了促进售电侧有效竞争，《有序放开配电网业务管理办法》在鼓励电网企业与社会资本通过股权合作等方式成立产权多元化公司经营配电网的同时，也对电网企业作出了一定的限制，规定电网企业控股增量配电网拥有其运营权的，在配电区域内仅能从事配电网业务；其竞争性售电业务，应逐步实现由独立的售电公司承担。同时规定，拥有配电网运营权的售电公司，具备条件的要将配电业务和竞争性售电业务分开核算。

为杜绝形成新的发输配售一体化的局部垄断，上述办法对发电企业从事配电网投资业务也作出了约束，规定“发电企业及其资本不得参与投资建设电厂向用户直接供电的专用线路，也不得参与投资建设电厂与其参与投资的增量配电网络相连的专用线路”，避免再次发生厂网不分的现象。

2016 年 11 月底，国家发改委、国家能源局发布《关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》，确定延庆智能配电网等 105 个项目为第一批增量配电投资业务改革试点项目，并明确试点项目应当向符合条件的市场主体公平开放，通过招标等市场化方式公开、公平、公正优选确定项目业主。

梳理 105 个试点项目名录，可以发现主要以园区型项目为主。综观各省（区、市）发布的电改综合试点方案或售电侧改革试点方案，也大都提出以高新产业园区、经济开发区、循环经济园区、工业园区等负荷相对集中的园区为重点，有序向符合条件的市场主体放开配电投资业务。

为什么率先放开园区增量配电投资业务？马莉认为，一是从用户选择权放开的顺序看，一般都是先放开大用户的选择权，之后再逐步扩大到中小用户的选择权，在电力直接交易中也是如此；二是引入社会资本，提高配电网建设和运营效率，有利于促进园区工业发展。

在曾鸣看来，首先工业园区电力消耗量大，有大量的电力需求，是拉动各地经济的增长点。另外，工业园区的用户用能方式多元化，具备形成综合用能增值服务的条件。

试点项目名单公布一周后，国家电网公司召开新闻发布会，宣布将以省级电力公司为投资主体，与符合条件的社会资本合作成立混合所有制供电公司，积极参与增量配电市场竞争，并表示，面向政府，将为增量配电投资业务放开提供支撑；面向试点项目业主，将提供优质并网服务；面向合作伙伴，将努力争取多方共赢。

同时，国家电网公司还提出了避免重复建设、坚持公平竞争、保障电网安全“三个原则”，引导市场主体有序、规范开展增量配电投资业务。

公平招标等实施细则有待完善

增量配电投资业务放开试点进入实施操作阶段后，被寄予了“成为社会资本投资突破口”的厚望，但政策层面配套细则的不完善，使得这一愿望暂时难以落地。