近日，两办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出“将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置”，从而“更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益”。改革开放之初分田到户的主要内容就是将土地集体所有权与农户承包经营权“两权分置”，以实现“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。分田到户以后，农民获得了土地承包经营权，生产积极性被调动起来，农业生产力在较短时间得到很大的发展。

人地分离情况下如何盘活经营权

“两权分置”之初，掌握所有权的村社集体可以依据生产需要来提供“统”的服务，“统”的能力较强。不久，为了防止村社集体侵害农民土地承包经营权，中央一直强化农民土地承包经营权的权能，并最终在《物权法》中将土地承包经营权界定为用益物权，村社集体土地所有权基本上不再有进行农业生产的“统”的功能。某种意义上，土地集体所有权被虚置了。

进入21世纪，大量农村劳动力外出务工经商，他们具有农村土地承包经营权，却不再种地，而将土地流转出去，从而发生了承包权与经营权的分离。到目前，全国已有大约1/3的农民承包土地流转出去由其他经营权者耕种。承包土地的农民与土地经营者发生分离，如何让土地实际经营者（耕种者）更加方便且有保障地耕种土地就成为一个现实问题。两办印发《意见》的重点就是要解决人地分离情况下如何盘活经营权的问题。

截至2015年底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩，占比达33.3%，就是说，全国农村家庭承包土地的1/3已经发生流转，承包者与经营者发生了分离。不过，承包者与经营者发生的这种分离有两个十分重要且显著的特点：一是绝大多数获得土地的经营者都是流出土地承包者同一村社的村民，甚至大部分是兄弟姐妹邻里朋友，而不是外来资本。真正流转到外来资本的土地大约只占全部流转土地的十分之一。就是说，全国只有三四千万亩土地是流转到村社以外的资本经营的。二是与前一个特征有关，农民大多不愿将土地经营权长期流转出去，而多采取无固定期限合同，以便进城失败时返乡要回土地耕种。因为是无固定期限合同，土地流转租金一般也较低，甚至很多土地流转在亲朋邻里间进行，农户不收租金。

之所以大部分流转的土地都是无固定合同且低租金，原因是农民希望保留自己的选择权。进城本身具有很大的不确定性，进城成功当然好，万一进城不成功，退回农村种地就是一个备选方案。无固定期限合同可以随时要回土地耕种，是一种比较保险的方式。农业利润不大，就算按长期固定合同租地给资本，土地租金也不可能太高。与其要不是太高的土地租金而失去可以随时要回土地自种的权利，不如只收较低租金而将土地租给本村社亲朋邻里耕种。现在据说土地经营权要与承包权分离，且经营权可以抵押，经营权还可能成为用益物权，存在进城风险、随时可能回来种地的农户恐怕就更不会通过固定的长期合同将土地经营权流转给资本经营了。

进城农民采用无固定期限合同、更加灵活收回土地自种、低租金的土地流转，具有很大的合理性。

第一，在中国当前发展阶段，相当部分农民进城但很难在城市体面安居，他们还要返回农村，尤其是年老时要返回农村。回到农村，就要有田种，有房住。

第二，经济发展会有周期，在一个繁荣周期，更多农民进城务工经商，到了衰退周期，城市就业机会减少，进城农民在城市就业困难，他们就可以返回农村种田。正是中国农民可以在城乡之间自由往返，使中国具有极其强大的应对经济周期的能力。

第三，进城农民将土地流转给本村社亲朋邻里，这些亲朋邻里以较低租金扩大了经营规模，从而就可以从土地中获得更多收入。这些没有进城的扩大土地经营规模的农户，他们通过流入进城农民的土地增加农业收入，甚至能获得不低于外出务工水平的收入。这样一部分主要收入来自村庄、社会关系也在村庄、保持了家庭生活完整、年富力强的青壮年农民，就成为当前中西部地区的“中坚农民”。正是“中坚农民”成为了当前传统农业地区最为重要的治理力量。且这些流入土地的“中坚农民”具有极强的农业生产能力。

不宜过分强调经营权

有人以为，随着大量农民进城，农村土地没有人种了，所以要通过支持资本下乡种田以防止土地抛荒。这是一个误解。当前中国农村还有2亿多农户、6亿多农村人口、2亿多农业劳动力，而且，在当前农业生产力条件下，超过60岁的老年人种田也可以种得很好。总共10多亿亩耕地，户均不到10亩，怎么可能无人种田？反过来倒是，户均不足10亩耕地，如果农民家庭只靠土地收入，肯定是难以维持基本的生活条件的。