中央再提“三权分置”，并将其置于历史高度，意味着未来的土地改革将深入推进。中办、国办近日印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（下称《意见》），将农村土地所有权、承包权、经营权（下称“三权”）分置并行视为继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

业内评价称，这是近年来土地制度改革中非常重大的改革，也是对之前土改思路的进一步确认，下一步会继续修订土地相关法律。“三权分置”虽是一项比过去都有进步的制度安排，但还需要正视制度创新之外所面临的难题。

两次土地权利的分离

改革开放近四十年来，中国农村形成了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的基本经营制度，且“家庭联产承包责任制”或“家庭承包经营”还被正式载入宪法。这期间经历了两次土地权利的分离。

相对于人民公社“大锅饭”，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的劳动分配方式显然更加吸引农民。第一次权利分离，就是将土地承包经营权从土地集体所有权上分离出来，实现“一权变两权”。此前，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆接受《第一财经日报》记者专访时表示，“大包干”的本质意义就是调整农民、集体、国家之间的收入分配关系。

“两权分离”后，由于土地的承包经营主体和实际的经营者高度统一，弊端并没有暴露出来。但是，随着工业化、城镇化的深入发展，农民大量转移，承包主体和经营主体不断分离，农业经营体制创新日趋迫切。为了更好地适应承包主体和经营主体不断分离的客观趋势，就有必要“两权变三权”，即第二次的权利分离，土地的承包权与经营权的分离。第三方得到土地经营权后仅得到从事农业生产经营的权利，承包权仍然为原先集体经济组织成员所享有。抵押、担保、流转的客体仅是经营权，而非承包权。

叶兴庆说，之前对土地流转比较谨慎。将“三权分置”上升到国家政策层面上，实际上是对现实的追认，对未来趋势的顺应。

农业补贴的错位

1998年起，各地第一轮承包陆续到期，中央决定赋予农民长期而稳定的土地承包权，决定在原承包期15年的基础上再延长30年。

叶兴庆认为，国家已经将相当一部分处分权给了农民，如出租、转包、流转等都是处分权的具体形式。十八届三中全会进一步赋予农民对土地承包经营权抵押、担保的权能。只是，仍然未将继承权、交易权赋予农民。

由此可以看出过去30多年来很明显的政策脉络，即农地的产权分割不断从集体所有权向农户的承包经营权倾斜。农民的土地承包权一直被中央政策强调，但是过分强调也会造成诸多负面影响。比如，中央每年对“三农”大量补贴，这些补贴分配给享有土地承包权的农民。也就意味着，承包土地但是不种地的人会拿到补贴，种地的人反而拿不到。而最终我国农业的现代化需要依靠经营者，特别是租地的农场主。

叶兴庆称，这是不符合补贴政策的本意的。补贴一定要兼顾到承包者和经营者的利益平衡。因为补贴就是要补贴先进生产力，补贴出农民的种粮积极性来。

在华中科技大学中国乡村治理研究中心副研究员桂华看来，多年来这一系列的改革出现了一个滑稽现象，即“终于将土地确权到不种地的人手中”。他接受《第一财经日报》记者采访时表示，土地制度改革的初衷本来是“谁种地谁拥有土地”，只有这样才能“地尽其利、物尽其用”，但是城镇化带来了人地分离，拥有土地的人不再种地的荒诞现象普遍存在，导致土地要么撂荒，要么流转到新型农业经营主体手中。这跟改革初衷是相违背的。

他说，真正种地的人不掌握土地资源，真正种地的人不拥有土地权利。这是农业经营体制创新所面临的困境。

“三权分置”面临的难题

脱胎于承包经营权的承包权、经营权，其实面临着法律上以及学术理论上的尴尬，2007年颁布的《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，但分离出来的经营权在法律层面是应该被视为物权，还是债权，尚未明确。

农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐对本报称，这是一个很大的问题，但是理论上尚未有统一认识。

桂华也提到，经营权的性质不清楚是一个非常大的制度障碍。承包经营权和经营权，从本质上说都是为了解决使用权的问题。如果经营权还是物权的话，那么一物一权，一个物上不能设两个物权。当初改革的目的就是为了将资源配置给生产者，但是生产者现在拥有的只是一个债权，实际上仍然面临着投资没有积极性的难题，而且债权容易违约。