近期发布的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》两份文件，成为传统出租车改革和网约车管理的顶层设计。新的互联网技术在出租车领域的运用，不仅成为助推出租车行业深化改革的积极力量，也为城市管理提出了新的要求和挑战。此时总结一些国内外专车管理经验，将会为国内出租车、网约车行业的改革与实践提供新的借鉴。

互联网约车监管的必要性

互联网约车在美国已经经由法律确定为 Transportation Network Company（TNCs），即交通网络服务公司（下文简称为网约车）。作为新兴行业，互联网约车企业中往往会基于传统市场监管手段设计应对策略。其中一些企业会打出共享经济、创新以及反对传统法令旗帜，赢得部分民众支持。企业会在政府等相应机构未对其形成相应监管前，利用优惠补贴等形式快速扩展市场，以便于日后形成强大的市场基础，影响政府的监管。如何树立管理目标、建立政策法规、运用新的技术手段来监督管理这些新兴行业，维护公平合理的市场秩序，并抓住机遇调整和改革传统行业市场，无疑是保证传统出租车与互联网约车行业健康有序发展的关键。

从监管角度看，网约车会加重城市交通的拥堵，这已经得到了美国最新研究的支持。2015年美国交通分析师Charles Komanoff通过分析Uber公开的数据，并运用交通平衡分析器成功模拟了收费和其他城市交通变化政策的影响，研究了曼哈顿 59 号大街南街（该地区为纽约的中心商业街区）的车辆流量曲线，并估算出了Uber的服务，实际上导致纽约中心商业街区交通出行速度降低了约7.7%-12%（基于不同的假设参数）。为此Komanoff认为Uber是曼哈顿城区交通拥堵的主要源头之一。因此从城市交通拥堵的角度出发，对路上巡游、慢行寻找顾客的网约车实施有效监管十分必要。

互联网约车监管的全球商议

当新型网约车出现以后，全球各国都感受到了其对传统出租车市场秩序的挑战，国际交通运输论坛ITF)在2015年10月举办了一场关于网约车和出租车监管研讨会，邀请全球出租车市场改革与管理利益相关者参加，包括网约车平台、出租车企业、立法委员和学术界的代表，研讨会最后还将各方意见成果总结整理成一份最新的名为《基于App的出行和出租车服务：监管规则原则(App-Based Ride and Taxi Services: Principles for Regulation)》的报告。各方代表一致认为对出租车、网约车行业的监管内容应该包括以下四个方面：公共安全规章、市场准入规则、运营服务条款和收费规范。

第一，公共安全规章是确保乘客与出租车、网约车司机和车辆之间彼此信任，也确保司机不被乘客的犯罪行为所伤害。但是在更多的城市，是需要对传统出租车司机开展必要的犯罪背景调查，并且提供驾驶技术合格证明，而这比绝大多数网约车司机的审核标准严格得多。网约车公司会认为如果对司机审核过于严格，网约车将失去主要由兼职的、非专业司机带来的竞争优势。但在讨论中与会者认为应该至少记录司机的驾驶连续时间，以防止司机疲劳驾驶而产生安全影响。这对那些使用多个APP兼职的网约车司机尤为重要。不过对司机安全来说，由于网约车拥有无现金交易的优势，这使得暴力抢劫的概率变小。

车辆安全检查对于互联网约车行业来说，是一个需要重点解决的问题。管理者应该尝试利用更多新兴技术手段，尤其结合网约车平台通常具备可靠的基于里程、时耗的费率计算数据来解决。比如尝试发放一定运营里程准证，当超过该里程之后，要求车主驾驶车辆到指定地点对车辆做安全检查以更新准证，同时平台在其准证更新前，停止对其派单。不过这还需要能够对那些跨平台运营车辆的里程实行一体化监管。例如在中国市场，滴滴和Uber合并后，使得这样的监管更容易实施。

第二，市场准入限制通常是由于过量人员进入网约车市场导致的，尤其是在经济萧条的时候。不过有四种广泛应用于控制出租车进入市场的监管制度可供参考，包括：控制车牌发放（有牌照的司机才能提供服务），公司认证系统（认证的公司才能提供服务），特许经营（在一段时间一定地理范围内允许经营）和自由准入（司机或运营商需要满足一定要求才能提供服务）。其他的监管制度也存在，比如伦敦采用严格的关于街道和路线的知识测验方式来控制。

第三，传统开放式出租车行业中，司机会集中在有更多机会招揽到报酬更高的旅客的地方。这通常导致出租车集中在出行密集地带，例如CBD、机场、火车站、宾馆和公共交通枢纽附近。相反在某些区域会出现出租车供不应求。为了避免出租车运力的不均衡，有些地方尝试做出租车区域化、分时经营的改革，牌照规定了其服务的时空与服务属性，例如地理范围、时间以及服务模式（巡游还是电召）等。这同样可以运用于网约车的管理中，以避免在一定的时空与服务属性下，与传统出租车产生过度竞争。

第四，出租车市场和网约车的收费其最明显区别在于，网约车使用了收益管理工具来平衡供需，例如动态调价与调度费模式，例如Uber的Surge工具，Lyft的Prime Time竞价模型工具等。这样兼职司机就可以被高峰时期的高竞价吸引来提供服务。但是在一些情况下，行业监管机构需要有职权可以限制网约车的这种动态调价机制。例如 Uber和纽约州司法部长达成协议，在紧急情况下，把收费上限设为UberX（豪华型专车）的3.5倍，Uber Black（商务型专车）的2.5倍。Uber称这个条款已在全美使用。非紧急情况下的收费上限，各公司差异巨大并具有自主权。例如Uber是基础费的8倍，而Lyft是基础费的3倍。

美国加州对于Uber的监管

美国作为新兴互联网专车的诞生地，至今已经有40多个州和城市将这类机动车共享平台合法化，并颁布了明确的规划与指导政策。其中针对Uber类的网约车，主要提出以下法律问题并制定规范。

第一，安全性以及保险问题。网约车司机是否需要做背景调查？是否应该对相应车辆发布车辆标准？平台是否需要为车主转为类Uber服务时购买保险？第二，对残疾人友好的法令。是否要同出租车一样有方便设置残疾人轮椅的设施？第三，Uber如何定位专车司机？是平台的雇佣员工还是与平台独立的个体运营者？平台是否需要为司机购买保险？第四，如何在某些地区、区域禁止Uber车辆运营？例如在休斯顿机场等。

Uber诞生的加州，是美国最早展开对网约车监管的地区，其也经过了一段从无监管到全面指导监督管理的过程。2009年5月Uber在无任何运营牌照的情况下开始在旧金山运营。2011年5月公共交通运输管理局和公共事业委员会以运营无牌照的出租车为由，将Uber叫停。之后Uber公司回应说，Uber是一种利用高科技、不同于传统出租车的新业态，相应监管单位应对Uber考虑独立立法。而2013年12月，旧金山一位Uber司机撞倒一名6岁小女孩，由于没有相应的车辆保险，如何赔付又一次暴露了Uber的制度隐患。

之后2014年8月，旧金山颁布了AB612法律，首次将Uber定义为交通运输网络公司（T NC）。同时将运送乘客的Uber车主定义为Uber的雇员，并明确了2 015年1月开始，所有Uber司机必须接受背景调查以及相应的酒精测试。2014年9月，旧金山又颁布了更加细致的AB 2293法例，将Uber司机接受保险保护的范围扩展到了接受订单开始到交易完成结束，同时对平台应该为司机购买的保险数额做了明确的规定。

从旧金山对Uber的监管立法过程可以看出，Uber的监管是一个不断发现问题、解决问题的过程，并不能一蹴而就。

巴西圣保罗

尽管巴西各家互联网约车公司都宣称，其新兴的交通模式有助于缓解巴西城市严重的交通拥堵状况，但圣保罗地方政府发现高峰期间的拥堵问题，在互联网约车盛行之后反而日益加重。因为网约车所吸引的公交用户远高于小汽车用户。因此圣保罗地方政府下定决心要加强对网约车市场的监管，并致力于实现“将互联网约车打造成为现有公共交通系统的补充，而非竞争者”的目标，于2016年1月27日发布了网约车管理的征求意见稿，其提议了一份较为大胆的管理方案，即通过拍卖行驶里程收费来管控互联网约车。具体来说，圣保罗的办法亮点包含以下几个方面：

第一，互联网约车公司(巴西主要为Uber、Lyft、EasyTaxi、99Taxi等)将通过竞标，预先购买两个月的行驶里程（里程包括载客公里和空载公里里程），超过购买额度的将支付额外的拥堵附加费。收取的费用将用于市政设施的管理和维护，以及扩大和改善公共交通系统。

同 时 建 立 里 程 信 用 系 统(credits)，奖励那些在非高峰时段工作或者进入公共交通运力与传统出租车运力不足地区的互联网约车。同时网约车若为残疾人和老年人提供出行服务，也可获得额外的里程奖励等。

第二，允许互联网约车公司在高峰提高收费价格，但是政府每年基于网约车公司上交的运营数据，调整最高加价限制。

第三，要求互联网约车公司向交通部门提供实时数据。基于这些大数据，交通部官方人员可以更好组织公共交通，提高服务质量和效率。例如其既可以用于完善城市路网，也可以对个体交通出行做精确的交通诱导，更好的服务城市交通和居民。

不过巴西圣保罗针对这个法案的投票，由于当地出租车司机的抗议而被迫取消。抗议主要认为这项监管条例还是保护了Uber的不公平竞争行为，包括Uber不用缴纳给政府任何相关营运费用，不受政府交通部门的各类监管等等。圣保罗市长为此不得不于2016年5月10日批准了关于交通运输技术运营商的许可证（Licensed Transport Technology Operators）法案，具体包含内容如下:

互联网约车公司需缴纳运营许可管理费，费用多少基于行驶里程数，起步价约为每位乘客每公里0.03美元；互联网约车公司对公众开放出行数据，包括行前等待时间、起讫点、出行时间、距离、行程线路、车费、驾驶员信息和服务评价等；为乘客购买事故意外险；需安装电子设备来控制燃油消耗量；规定网约车运营最长年限为5年（若该车拥有ABS制动系统超过18个月，运营年限可放宽至8年）；每个月确保一定的信用里程必须是女性司机，而女性司机的驾驶里程根据其驾龄的不同而有所换算。税收及上缴费用的一部分，将用于巴西国家城市出行规划项目。另外一部分用于常规的日常出行服务。当居民降低了对出租车的出行需求时，政府将出面控制分配给互联网约车公司的里程数，或者增收里程费用以降低居民对网约车的需求。

另外圣保罗还建立了网约车的监管机构 -- 道路监管委员会（CMUV - Comitê Municipal de Uso do Viário），由交通部长、政财和经济发展部长、城市基础设施建设部长和圣保罗Negócios的首席执行官组成。其职责包含：制定满足现有经济活动的城市基础设施建设目标；设定收取 OTTCs 每项服务的价格标准；跟踪、监管、测量和评估法案中监管政策的实施效率，并从财政、环境和技术各方面定义绩效考核指标。因此对网约车的监管，在巴西的经验也具有机制创新并行的特点。

总结

从上述的国际经验中不难发现，对网约车这类新型产业的监管从来不是一蹴而就解决的，其在世界各国都是一个不断发现问题、解决问题的过程。有效的学习、利用新兴技术和大数据分析是政策实施的技术保障，机制的创新、跨部门的协调也是新形势下对新兴行业监管的关键要素。

（作者：刘岱宗 世界资源研究所；薛雅宁 同济大学交通运输工程学院；朱雪莹 中科院深圳先进技术北斗应用研究院）