“原油进口监管新政”(发改委〔2016〕485号文)进一步提升了原油加工企业申报使用进口原油在工艺水平、环保、质量、能耗等方面的标准，加大了地炼企业申报使用原油进口的难度。

8月23日，国家发改委发布《关于进一步规范原油加工企业申报使用进口原油有关工作的通知》，就原油加工企业申报使用进口原油工作做出进一步规范，坚决淘汰落后炼油产能，没有关停、拆除落后装置的不允许使用进口原油。这份“原油进口监管新政”(发改委〔2016〕485号文)进一步提升了原油加工企业申报使用进口原油在工艺水平、环保、质量、能耗等方面的标准，加大了地炼企业申报使用原油进口的难度。

产能过剩成产业发展瓶颈

我国炼油行业产能总量过剩现象突出。2015年我国炼油能力产能过剩1亿吨，预计5年后炼油过剩能力仍将高达8000万吨。2015年世界油气行业步入景气周期低谷，呈现出原油、成品油、天然气供大于求，油价、气价齐跌趋势。截至2015年年底，我国炼油行业总炼能约为7.65亿吨/年，而实际加工量仅5.22亿吨，炼能利用率仅68%；其中主营炼厂(中国石油、中国石化、中国海油、延长、兵器和中化泉州)合计炼能5.61亿吨/年，2015年平均开工率为81%，远低于美国91%的平均开工率。而“十二五”期间，全国炼厂平均开工率不断下降，从2011年的81.5%下降至2015年的75.4%，低于84%的国际平均水平。其中，主营炼厂开工率为86.2%，地方炼厂开工率为31.4%。

同时，我国炼油能力净增量的增速在2016年进一步放缓。预计2016年全国净增炼油能力900万吨/年，总炼油能力达到7.2亿吨/年，增长1.3%。其中新增炼油能力3000万吨/年，淘汰落后产能2100万吨/年。2016年原油加工量预计为5.49亿吨，增长5.3%，增量主要来自获得原油进口使用权的地方炼厂，而除地方炼厂外的主营炼厂原油加工量占比将进一步下降。预计“十三五”期间，我国石油业都将面临炼油能力过剩。到2020年，我国过剩炼油能力仍将高达8000万吨/年，炼油能力预计为8亿吨/年左右。

关键是，我国炼油产能是结构性过剩，是低端产能的过剩，高端产能并不过剩，主要表现在：我国各炼厂间主要技术经济指标和装置水平不平衡，达到世界先进水平的炼厂很少，这部分先进产能并不过剩。相反，装置规模小、工艺水平相对落后、加工水平较低、深加工能力、技术经济指标落后的炼厂则明显过剩。虽然全国千万吨级炼厂的炼油能力占全国总能力的近一半，但仍有占全国总能力近30%的500万吨/年至1000万吨/年的中型炼厂，以及占总能力20%的500万吨/年以下、甚至低于200万吨/年的众多小炼厂。以炼油综合能耗为例，中国石化的青岛石化、镇海炼化、茂名石化、上海石化等已达40千克标准油/吨原油至50千克标准油/吨原油，接近世界和亚太先进水平，但不少炼厂仍处于近60千克标准油/吨原油至70千克标准油/吨原油，小炼厂的这一数据甚至高达80千克标准油/吨原油至90千克标准油/吨原油。这显然不利于我国炼油工业的转型升级。同时，我国炼厂生产高清洁、高附加值油品的能力不平衡，现在能保质保量生产国Ⅳ、国Ⅴ汽柴油的炼厂并不多，处于较为短缺状态。

监管新政推动产业转型升级

当前我国炼油产能过剩需要适当调整炼油产业政策，合理妥善且有步骤地推进解决好与炼油能力过剩相关的问题，推进炼油行业的转型升级。发改委〔2016〕485号文对炼油行业影响主要涉及以下几个方面。

首先，好政策带动炼油行业产业转型升级，释放政策红利。2015年，通过淘汰落后炼油产能装置申请进口原油指标的炼油企业共有14家，淘汰炼油一次加工装置55套、合计炼油产能4092万吨/年。其中，中央企业淘汰350万吨，占比为8.6%；地方炼油企业淘汰3742万吨，占比91.4%。考虑到我国石化行业发展历史情况，以及我国石化行业中央企业、地方企业、合资企业的结构构成，200万吨/年及以下炼油装置为落后产能已经得到国家和行业的一致认可。发改委〔2016〕485号文通过严格规范原油加工企业申报使用进口原油条件和资质，将政策红利释放与化解落后产能挂钩，这是石化行业供给侧结构性改革的重大尝试，预计少数中央企业、地方炼油企业落后产能淘汰推进工作将会取得明显成效。

其次，无法升级的地方小炼油处理难度大。2015年，山东地炼原油一次加工能力1.3896亿吨/年，占全国炼化产能的19.6%，在国内成品油市场中占据10%以上的份额。山东省地炼企业共49家，200万吨/年以上地炼企业30家，已上报申请材料的地炼企业18家，已通过现场核查的企业14家。通过核查的14家企业保留生产装置18套、产能5730万吨，淘汰省内落后装置(含自有和收购)34套、2850万吨，收购并淘汰省外落后装置20套、992万吨，合计54套、3842万吨(含省内外)；申报尚未核查的4家企业拟保留装置5套、产能1430万吨，淘汰落后装置(含自有和收购)6套、747万吨，收购并淘汰省外落后装置1套、33万吨，合计7套、780万吨(含省内外)。合计申报企业保留产能7160万吨，淘汰省内落后产能3597万吨(省内外合计4622万吨)，省内仍有约3100万吨产能待处理，占总产能23%左右，普遍规模小、工艺落后。

值得关注的是，地炼企业在地方属于支柱企业，对财政贡献大，能解决就业，若无法取得进口原油使用权，落后产能淘汰难度加大。

最后，地炼产业集中度低、产业链不完整，进一步整合难度加大。相对石油央企，地方地炼企业规模普遍不大，布局较为分散，产业集中度低；同时产品单一，配套产业发展严重滞后，在能源上游投资、输运基础设施建设(管道、码头、仓储等)、国际贸易和大宗物流服务、能源金融、海外投资等领域涉及少，竞争能力不足。地方炼油企业获得原油使用权后，预计地炼产业整合难度将进一步加大。

科学调控推动综合性改革

解决好淘汰落后炼油产能问题，单纯依靠市场的自我调节，效果难以显现，政府部门要着力加强调控，严格执行项目检察和审批制度，控制炼油行业过快扩张，进行油气行业综合性改革。

一方面，制定淘汰落后炼油产能的标准，制定配套的产业政策，充分发挥市场作用化解炼油行业产能过剩。

对炼油行业动态预警和监控，建立炼油行业协调和自律机制；充分发挥现有炼油产能潜力，消化炼油行业的过剩产能。例如，用好、管好优质地方炼油产能，加强原油管理；根据收益状况和成品油市场饱和度暂缓建设、延后或调整新炼油项目的投产、建设时间。让炼油企业在统一市场中公平竞争、优胜劣汰，要下决心着力并妥善解决落后炼油能力问题，实施关停并转。主动淘汰那些能耗物耗高、设备陈旧、工艺落后、产品质量达不到标准要求、装置规模不经济、经济效益低下的炼油装置，以提高国内炼油能力水平。

另一方面，适当增加原油配额，完善原油贸易体制，鼓励技术水平更高、管理能力更强以及规模更大的企业获取原油资源。

在政策制定上，符合原油进口资质的地方炼油企业，要适当增加其非国有贸易配额指标；合理配置调度原油进口资源，完善现有原油贸易体制，并加强监管力度；出台激励政策，鼓励小型炼油企业转为生产化工原料，或转型为其他下游加工业。同时，加快培育石油天然气市场，有序建立公开竞争的油气采矿权和探矿权招标市场；建立油气产权市场，通过公开有偿转让交易，使大型油气企业剥离非核心资产，提高资产运营效率；以上海石油交易所为核心，逐步建立我国石油天然气交易中心，有序取消许可和配额管理，建立石油天然气现货和期货市场，增加国内油气的有效供给。